深化“收支两条线”管理的改革实践

根据2001年国务院办公厅转发的《财政部关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》的要求，近几年我国加大了深化“收支两条线”管理改革力度，取得了一定的成效。2003年，中央部门预算外资金收入379亿元，预算外资金支出329亿元。纳入预算管理的中央级政府性基金收入1036亿元（含上年结转），支出1036亿元（含补助地方支出和结转下年支出）。地方预算外资金收入4187亿元，预算外资金支出3827亿元。

（一）甄别性质，分类管理，清理整顿行政事业性收费、基金。中央按照“一清、二转、三改、四纳”的原则，对各项收费和基金区别情况分类管理。“一清”是指根据政府职能及财政制度要求，在对现有收费进行全面清理整顿的基础上，取消不合法和不合理的收费项目。1998年至2004年，财政部会同有关部门共公布取消近2000项收费（包括地方性收费），减轻社会负担上千亿元。“二转”是指按照政企职责分开的要求，将现有收费中一些不再体现政府职能的收费转为经营性收费，所得收入要依法纳税。“三改”是指将一部分具有税收特征的收费，改为相应的税收，如2001年起将车辆购置附加费改为车辆购置税。“四纳”是指保留少量必要的政府收费，实行规范的财政管理，并逐步纳入预算管理。2002年至2004年，财政部规定将条件成熟的约191项行政事业性收费纳入预算管理。地方近几年也加大了清理收费、基金的力度。如江苏省连续多年在全省开展预算外资金专项检查；青海省于2001年和2003年两次进行了清查；辽宁省开展了规模空前的非税收入“地毯式”检查等。通过清理整顿，摸清了家底。

（二）清理账户，严控票据，建立非税收入收缴分离制度。建立非税收入收缴分离制度需要做好两个基础工作。一是清理账户，近几年财政部对中央部门银行账户进行了大规模的清理，地方也紧锣密鼓地开展了此项工作。二是加强收费、罚款票据管理，如湖北省要求全省所有的收费票据都由财政部门统一发放，执收执罚部门从省、市对口部门领回的票据，必须到财政部门登记后方能使用。在此基础上，中央和地方在建立预算外资金等非税收入收缴分离制度上都取得较大进展。

中央从2002年开始，按照财政国库管理制度改革方案的要求，建立非税收入“单位开票、银行代收、财政统管”的非税收入收缴制度。财政部门设立预算外资金财政专户，取消主管部门和执收单位设立的收入过渡户，对预算外资金汇缴专户实行零余额管理。同时，取消原对一些预算外资金（如教育系统执收的高等学校学费等院校收费、广电总局执收的中央电视台广告收入、气象系统执收的预算外资金等）按一定比例留用的政策，预算外资金收支全部由财政专户反映。目前中央级60多个有非税收入的部门中，已有47个部门及所属327个执收单位纳入非税收入收缴改革范围。

地方在非税收入收缴改革方面比中央走得要早一些，各地在取得试点经验的基础上，近几年将此项改革向纵深推入。如河北省目前实行票款分离的收费项目已达到303个，占全部收费项目的41%；四川省省级已全面推行了非税收入“银行代收制”改革，并在14个市（州）和32个县（区）实现了光纤联网，初步建成完整、科学的非税收入收缴管理模式；青海省在建立收入项目数据库的基础上，对171个执收单位开始实施收缴改革，省直主管部门实施面已达到94%；辽宁省以国土系统和教育系统为突破口，启动了非税收入收缴管理改革；海南省对符合规定的非税收入项目统一进行计算机标准化编码管理，建立了规范的非税收入项目库，目前共对4984个执收单位，400多个非税收入项目进行了计算机标准化编码管理。

（三）强调脱钩，统筹支出，编制综合预算。中央的做法：一是2002年起将公安部等5个行政执法部门按规定收取的所有预算外收入（不含所属院校的收费）全部纳入预算管理，全额上缴中央国库；其支出由财政部按该部门履行职能的需要核定，确保经费供给。二是选择部分部门进行预算外资金收支脱钩试点。2002年起对国家质检总局等28个中央部门的预算外资金（不含所属院校的收费）实行收支脱钩管理，2004年起又新增司法部等7个部门为试点部门。对试点部门的预算外收入缴入财政专户，财政部按核定的综合定额标准，统筹安排该部门年度财政支出，编制综合预算。三是改变国税、海关系统按收入比例提取经费的办法，实行“预算制”，按照部门预算的统一要求核定经费支出。四是对其他有预算外收入的部门进一步强化预算外资金收支管理，并根据改革的进展情况研究制订规范的管理办法。同时，从2002年开始，在编制部门预算时，中央级行政事业单位编制了基本支出预算、项目支出预算以及政府采购预算。

地方在执行中央政策的基础上，编制了各具特点的综合预算。如辽宁省对非税收入实行了全面统筹管理，省级财政部门在省内首先推行了部门综合预算改革，将部门的所有收入全部纳入预算编制范围；云南省对工商、交警、地税等省垂直部门制定了具体的经费预算实施办法；河北省统筹部门综合预算收入，合理安排各项支出，按照个人部分、公用部分、事业发展的顺序，依据有关材料定额核定，并确定分类标准，制定执收执罚部门收支脱钩预算管理办法，对工商、质监、公安、交通等省垂直部门的预算直接编制到县，打破了对部门以及部门内部各单位之间的收支挂钩；湖北省明确要求预算外资金结余由政府调剂使用。

（四）总结经验，建章立制，促进规范化管理。一是中央和各地注意总结带有普遍性和规律性的情况，不断探索规范管理的新办法，从制度上约束执收执罚单位的收支行为，相继制定以部门预算管理、银行代收代缴、财政票据管理、罚没收入管理、单位财务管理、财政性资金拨付等为主要内容的一系列管理制度和办法，达到了“五统一”，即：统一财务管理，统一资金核算，统一收支管理，统一票据管理，统一账户管理，把深化“收支两条线”管理逐步纳入法制化轨道。二是根据资金管理方式的发展，不断修正了与新要求、新精神、新形势不符的规章、制度。如中央近几年每年对行政事业性收费项目进行公布。三是各地普遍探索出了一些行之有效的管理方法和典范型的资金管理模式。如对镇、城区全面推行财务集中核算制度，对项目支出和工资性支出分别实行政府采购和工资代发改革，推行“一厅制”服务模式等。

（五）强化监督，依法办事，严厉查处违纪行为。中央和各地方都多次组织专项检查，及时发现问题，纠正问题，解决问题，确保财政性资金应缴尽缴。中央方面，除做好日常检查外，2003年财政部与监察部联合开展了中央部门和单位行政事业性收费及政府性基金收支两条线专项检查，查处部门的违规行为。地方对监督检查工作也相当重视，如河北省实行“五查”：一查收费、罚没情况，二查票据情况，三查账户情况，四查财务管理情况，五查报销凭证和账目；江苏省、湖北省等对各部门的各种收费及基金项目的征收情况、银行账户开设、预算外资金收入解缴、支出预算的执行等进行了多次专项检查。

当前深化“收支两条线”管理的主要障碍

在思想观念上，还存在一些模糊认识。长期以来，很多部门视预算外资金为自有资金，收缴多少就要支出多少。深化“收支两条线”管理以来，多数部门能够转变思思想，配合改革，但还有一些部门在预算外资金支出安排上仍与收入挂钩，不愿与其它部门进行统筹、调剂。还有一些地方担心因加强预算外资金管理会增加政府财政收入从而影响上级对其的一般性转移支付补助，因此改革不甚积极。

在收费项目管理上，还存在一些管理不到位现象。由于我国尚处于社会主义市场经济体制的转轨时期，对一些收费项目，如高等院校收取的院校收费和电视台收取的广告收入等，尚没有相应的资金管理制度。此外，据地方反映，由于个别部门认识不到位，受利益驱动，还存在乱收费、乱定标准等问题，搭车收费、收费养人等问题仍有存在。

在收支管理上，还要进一步加强预算、监督力度。一是在资金征缴制度上，预算外资金收缴分离制度还未全面推行；还有一些已经实行收缴分离的部门，由于管理网络软件更换不及时，管理模式和手段与改革提出的要求不相适应。二是在收入监督上，由于个别部门管理不到位，不作为，或工作开展不平衡，在改革后出现预算外收入滑坡现象，造成财政收入流失，加大了财政部门经费保障的压力。三是在支出使用上，很多地方还存在收支挂钩现象，有的执收执罚单位为“创收”而违规收费。四是在预算编制上，由于我国的事业单位体制改革、津贴制度改革、公费医疗制度改革都没有完全到位，综合预算统筹管理还要进一步科学化、规范化。

在管理水平上，目前还做不到对部门的所有资金进行统筹管理，需要进一步加强和规范。除预算资金、预算外资金、政府性基金外，还存在名目繁多的其它政府性资金，金额巨大，不易统计和控制。这些资金许多没有具体的收支科目，支出随意性较大，管理尚不到位，不利于编制涵盖所有收支、全面的综合预算。另外，目前有关“收支两条线”管理的规定散见于各部门、各地方有关规章，缺乏统一有效的制度，已有的资金管理规定部分已不适应改革发展的要求，需要进行修订。

进一步深化“收支两条线”管理的思路

（一）统一思想，提高认识，转换观念，高度重视。思想观念的转变是做好“收支两条线”工作的决定性条件。深化“收支两条线”管理是建立社会主义市场经济体制的需要，是建立公共财政体制的需要，是政府职能转变的需要，也是反腐倡廉的需要。各部门必须从讲政治、促进反腐倡廉工作的高度领会这一改革的重大意义，将财政管理改革和坚持全面协调可持续的发展观相结合，摒弃旧有一切不适做法，深入贯彻落实党中央关于做好“收支两条线”改革工作的要求。

（二）全面研究，突破难点，逐步实行全口径预算管理。实行全口径预算管理是做好“收支两条线”工作的前瞻性目标。一是将政府性基金纳入一般预算管理。目前政府性基金收支实行专款专用的基金预算管理模式，应认真研究将其进一步规范为一般预算管理。二是规范预算外资金管理。今后凡是新设立的政府性收费均应纳入预算管理，同时加快预算外资金存量逐步纳入预算统一管理的进程。特别是对院校收费、广告收入等资金性质较难确定的项目研究确定合理的资金管理办法。三是扩大彩票业规模，将彩票公益金逐步纳入预算管理。四是规范特许权收入管理。目前，已征收的特许权收入分别反映在预算内、预算外、政府性基金中，还有一部分特许权收入由企业或部门自主支配使用，国家没有参与分配。今后，无论是何种管理方式的特许权收入，均应纳入一般预算统一管理，并适当参与国家未集中特许权收入的分配。五是加强资源类收入的统一调配。据统计，目前土地资源收入等有关资源类收入有数千亿元之巨，且增长很快。此类资金多未实行严格的财政管理，有些甚至未纳入预算，流失较为严重。应加强这方面的研究，加大对政府资源收入的调配力度。六是将社会保障五项基金改为税收后纳入预算管理。目前，养老保险金等社会保险五项基金纳入财政专户实行收支两条线管理，应借鉴国际经验择机改为征收社会保障税。

（三）管好专户，管住票据，加快推进收缴制度改革。收缴分离是做好“收支两条线”工作的关键性措施。一是在部分行政事业性收费还作为预算外资金管理的情况下，财政部门要严格财政专户管理，所有的预算外资金收入、支出都要通过财政专户反映。要继续做好行政事业单位银行账户的管理和审批工作，加强财政监督，坚决纠正设立“小金库”、账外账、违规开设银行账户的行为。二是要在中央、各地方全面推行“单位开票，银行代收，财政统管”的非税收入收缴体系。2005年，中央级有非税收入的预算单位要全面实施改革，并逐步将资金范围扩大，最终将所有的政府收入都纳入规范的收入收缴管理轨道。地方也应将此项改革引向纵深。三是各级各类非税收入票据一律由财政部门统一印制发放管理。

（四）深化脱钩，规范支出，加大综合预算资金统筹力度。收支脱钩是做好“收支两条线”工作的核心性内涵。在取消各种资金各种意义的收支挂钩后，如何合理保障部门经费成为推动改革的关键。为此，一是要进一步研究对预算内外资金进行统筹的具体方法，研究解决部门以前年度预算外资金结余处理问题。二是要按照市场经济的原则和要求，进一步转变理财观念和管理方式，通过科学编制部门预算，尽最大努力保障有关职能部门的经费需求。三是要配合事业单位改革，尽快研究确定各部门津贴支出，解决部门间苦乐不均问题。

（五）创新制度，健全机制，实现法制化管理。规范的财经纪律是做好“收支两条线”工作的制度性约束。一是要进一步修订与改革开放新思路、新做法不相符合的规章制度。二是研究制定根本性财政管理制度，对难点问题进行重点研究。如对事业收入、事业单位经营收入等加大研究力度，分析确定其支出标准、支出范围等。通过建章立制，使“收支两条线”管理工作有法可依。

（六）标本兼治，常抓不懈，进一步加强监督检查工作。监督检查是做好“收支两条线”工作的基础性保障。要充分发挥纪检、监察部门的职能作用，坚持标本兼治。治本就是要完善各项规章制度，治标就是对当事人、主要负责人和有关事件按情节轻重予以处理，并选择典型案例和人员予以曝光、通报批评。各部门、各地方都要统一部署，协力一致，精心组织，追踪问效，做好监督检查工作。

（七）齐抓共管，加强调研，落实各项配套改革。一是研究尽快出台规范统一的津贴补助制度，使职工收入合理化、透明化、公平化，便于财政部门对财政性资金统筹管理。二是结合社会保障体制改革，尽快研究公费医疗经费超支、以前年度积累下来的超支经费等公费医疗体制改革问题，确定改革方案。三是目前很多改革都依赖于事业单位改革的深入推进，应加快事业单位改革的步伐。