提高农业综合生产能力是党中央、国务院赋予农业综合开发的首要任务，是农业综合开发的立足之本和重要评价标志。过去的一年，农业综合开发围绕提高农业综合生产能力这个首要任务，加大投入，完善政策，创新机制，为保障国家粮食安全和促进农民增收做出了重要贡献，充分体现了农业综合开发在提高农业综合生产能力方面的生力军作用。

以提高农业综合生产能力为首要任务

2004年，农业综合开发采取有力措施，坚持中低产田改造，改善农业生产条件，坚定不移地提高农业综合生产能力特别是粮食综合生产能力。

（一）加大投入力度，重点扶持粮食主产区。中央财政继续加大对农业综合开发的投入力度，2004年共投入90.55亿元，比2003年增加9.55亿元，增长11.9%，有力地支持了农业和农村经济发展。同时，广泛拓宽资金来源渠道，利用世界银行贷款2亿美元实施的“加强灌溉农业三期项目”已通过世行项目准备团的实地考察，完成了项目建议书的评估工作；利用世界银行贷款1亿美元实施的“农业科技推广项目”，即将谈判签约；利用英国赠款449.8万美元实施的“面向贫困地区人口的农村水利改革项目”，已经正式启动。

为贯彻落实中央精神，2004年农业综合开发资金集中用于重点扶持粮食主产区，中央财政投入13个粮食主产区的资金达54.6亿元（其中新增资金8.05亿元），占中央财政农业综合开发资金的60.2%，比2003年增加8.38亿元，增长了18.2%，创历史新高。同时，各地也加大了对本地区粮食主产县的投入力度，13个粮食主产区农业综合开发财政资金用于粮食主产县的部分平均达到60%以上。

（二）强化中低产田改造，建设稳产高产、旱涝保收的高标准基本农田。改造中低产田，改善农业生产条件，是农业综合开发的重点。2004年农业综合开发提高了中低产田改造的标准和质量，亩投入标准由2003年平均每亩400元提高到440元，提高了10%。同时要求主产区用于中低产田改造的财政资金不得低于土地治理项目财政资金的90%，其他地区不得低于80%。全年中央财政资金投入土地治理项目59亿元，其中80%以上用于中低产田改造，共安排改造中低产田2600万亩，比2003年增加1000多万亩。其中13个粮食主产区共安排中低产田改造1614万亩，占全国中低产田改造面积的62%，比2003年增加770万亩。

（三）加强优质粮食基地建设。2004年13个粮食主产区安排在优势产区内的改造中低产田面积达到1400万亩，占这些地区中低产田改造面积的86.7%。同时，对《国家优质粮食产业工程规划》中的484个县（农场）进行重点倾斜。据初步统计，2004年中央财政投入这些重点县的农业综合开发资金近20亿元。同时，还大力扶持粮食加工企业，提高粮食的附加值，增加种粮农民的收入，增强对优质粮食产业建设基地的带动作用。2004年农业综合开发共扶持重点粮食加工项目46个。

（四）积极探索扶持产业化经营的新路子。坚持严格选项、扶优扶大扶强的原则，2004年改进了项目的评审方式，制定了“项目可行”的十项基本标准和“项目不可行”的八项硬性标准，并在产业化龙头项目的申报条件中明确了许多硬性量化指标，以提高项目申报的“门槛”，把“皮包公司”拒之门外。明确提出可以采取贴息、补贴、投资参股、有无偿相结合等灵活多样的扶持方式对产业化项目予以扶持，并按照民办、民管、民受益的原则，制定和完善对农民专业合作经济组织的扶持政策。全年扶持产业化经营项目的中央财政资金达到23.5亿元，其中10.3亿元用于扶持中央财政投资300万元以上的252个重点项目，这些项目中由国家级和省级农业产业化龙头企业承建的占73%。通过对优秀产业化龙头项目的扶持，有效地增强了对优势农产品基地特别是优质粮食基地的带动作用。

调整完善农业综合开发政策

（一）实事求是地调整完善投入政策。为减轻地方特别是农业主产区财政配套压力，确保地方农业综合开发财政配套资金及时足额到位，2004年，将农业综合开发中央与地方财政资金的配套比例，由2003年的1：0.82降低为1：0.66，降幅达16%，其中粮食主产区的配套比例由原来的1：0.74调整为1：0.5，降幅达24%；将省本级在地方财政配套中承担的比例由70%以上调整为80%以上，原则上取消了国家扶贫工作重点县和财政困难县的配套任务，这是近年来力度最大的一次调整，不仅初步解决了资金配套难的问题，而且也调动了各地努力增加投入的积极性。为缓解地方还款压力，逐步化解债务风险，取消了土地治理项目中央财政资金10%的有偿投入，实行全部无偿投入。分类确定产业化经营项目中央财政有偿、无偿资金的投入比例。调整后的中央财政有偿、无偿比例为80：20，无偿资金的比例比2003年显著提高。同时，根据农村税费改革的政策要求，进一步修订《国家农业综合开发农民筹资投劳管理暂行规定》。通过调整完善投入政策，使农业综合开发更加符合农村工作实际，更加有利于推动农业和农村经济全面协调可持续发展，更加有利于促进农业综合生产能力的提高，促进农民增收。

（二）规范和加强开发县管理。为解决开发面铺得过大问题，制定了《国家农业综合开发县管理暂行办法》，规范了开发县管理的原则及审定程序。通过规范管理，开发县数量增长过快的势头得到有效控制，并实现了动态管理，严明了开发纪律。

（三）整合项目类型，减少项目设置。取消了科技示范项目，将原有项目整合为土地治理和产业化经营两类，以土地治理项目为重点。土地治理项目由原来的6小类整合为3小类，并以中低产田改造项目为重点。产业化经营项目由原来的4小类整合为3小类，重点扶持国家级和省级产业化龙头企业。同时对中央农口部门项目也进行了整合。

（四）实施规模开发。明确要求每个开发县只能安排1-2个土地治理项目，并要根据“统筹规划、集中投入、连片开发”的原则，按灌区、流域或某一相对集中连片的耕地进行全面规划，集中治理，进一步突出了规模效益。

强化资金运行和项目建设的全过程管理

（一）强化项目建设的全过程管理。全面加强以“选准项目”为核心的事前监管，严把评审立项关。改进计划批复方式，按照权责统一、分级管理的原则，由国家农发办和省级农发办对计划内容分别审批，并研究制定了农业综合开发项目调整、变更操作规程。全面推行土地治理项目的公示制、工程监理制，并修订完善了项目建设标准。继续组织开展专项检查工作，从检查情况看，违纪问题明显减少。同时，继续采取直接验收和委托省际间互验等形式，集中力量开展竣工项目验收工作。

（二）确保资金分配和使用的规范性、安全性和有效性。国家农发办修订了《农业综合开发财政资金分配暂行办法》，在资金使用中重点抓好“安全性”，除严格实行“三专”制度外，还明确了一条“高压线”，就是对不实行县级报账制的开发县，取消其开发县资格，以保证资金使用的安全性。一年来，各地不断探索加强财政资金管理的新路子，如福建省在完善委托银行贷款方式方法过程中引入了银行业比较成熟、先进的贷款收放管理理念和机制，吉林省制定了农业综合开发资金管理考核办法，安徽省制定了项目资金监管处理暂行规定等。为强化“跟踪问效”机制，国家农发办分别下发了《关于加强已建成科技示范项目运行监管的紧急通知》和《关于加强农业综合开发专项科技示范项目运行监管和农发国有资产处置管理的指导意见》，以强化对农发资金形成的国有资产的管理。

创新农业综合开发运行机制

（一）完善以农民为主体的机制。土地治理项目的确立，必须以“农民要办”为前提；产业化经营项目的确立，必须以能带动农民增收为前提，让更多的农民从中受益。这方面，各地也开展了许多有益的探索，比如安徽省阜阳市实行项目单项工程“业主负责制”，既使农民在开发中唱主角，并最大程度地受益，又在一定程度上解决了前期规划不科学、施工进度慢、质量监督难、建后管护不力和效益难以长期发挥等一系列问题，对于不断创新农业综合开发运行机制，具有一定的启发意义。

（二）创新自我积累、滚动开发的机制。2004年，国家农业综合开发办在粮食主产区开展了农业综合开发投资参股试点工作，这是创新农业综合开发机制的新尝试，是实现自我积累、滚动开发的新探索，具有重要意义。为此财政部专门制定了《国家农业综合开发投资参股经营试点管理暂行办法》，积极开展试点。全年中央财政共安排试点资金3.2亿元，重点扶持了一批以粮食加工转化为主的产业化龙头企业。

（三）积极发挥财政资金的引导机制。制定《农业综合开发项目中央财政贴息资金管理办法》，以进一步扩大对龙头企业利用信贷资金进行贴息。各地在这方面也有很多尝试，如江苏省将招商引资工作业绩纳入对各市全年工作考评的内容之一，通过加强项目区基础设施建设、努力做好服务工作等有效办法，吸引和带动工商资本、民间资本、外资等资金进入农业综合开发项目区，截至2004年底，全省农业综合开发项目区引进“三资”（工商资本、外商资本、民间资本）项目378个，合同利用“三资”46.5亿元，实际到账资金22.9亿元，明显地做大了农业综合开发资金的“蛋糕”。

（四）积极探索农业综合开发资金与其他相关资金相互配合、统筹安排的投入机制。很多地区积极探索以县为单位，农业综合开发与土地整理、扶贫开发、农业生态建设、农村中小型公益设施建设等其他支农资金相互配合、统筹安排的投入机制，如云南省寻甸县在项目区内对农发与扶贫、退耕还林资金结合使用，探索了“以县为单位，建立协调机制、统一规划、统筹安排；坚持资金用途不变、各记其功”的有效做法。

（作者系国家农业综合开发办公室常务副主任）