随着市场化改革的深入,客观上要求我国财政的运行模式以及政府对微观经济的调控方式发生相应的变革,公共财政模式要求财政支出形成满足社会共同需要的公共商品,重点在于发展那些能使社会公众普遍受益的优效品,为社会成员提供一视同仁的基本公共服务。发展教育与公共财政的这种取向性要求具有高度的一致性,正因为如此,许多发达国家的财政支出中,教育支出往往位居前列。我国是一个正处于工业化进程中的农业大国,农村人口占总人口的80%,农村教育的发展对整个现代化的建设具有举足轻重的影响,理应将发展农村教育作为财政支出的重点。根据现实的农村教育发展格局,笔者对进一步发展农村教育提出如下建议:
1.合理安排教育布局,有效配置教育资源。农村教育是面向农村人口进行各级各类教育的总称,包括农村基础教育、职业技术教育和成人教育乃至全日制普通高等教育。农村教育具有低重心多层次的特点,政府应该以确保基础教育为本,以社会化的多元筹资方式大力发展以就业为导向的农村职业教育和成人教育,高等教育应该侧重于培养包括农业人才在内的高级科技人才。为了解决农家子弟的出路问题,需要实行各类教育的“统筹”,并协调基础教育和高等教育的关系,力求义务教育免费提供,对高等教育实行收费主导制的同时加大对贫困生的资助力度。同时,要大力提高教育资源存量和增量配置的效率。建国以来,我国教育事业取得了举世瞩目的成绩,尤其是“普九”和“两基”达标工作的推动所积累的教育资源存量形成了农村教育进一步发展的基础,但随着计划生育国策的实施和农村学龄人口随农民工的转移,许多农村学校的生源萎缩,为了有效利用资源,需要整合现有农村教育资源存量,以效率的观念合理安排学校布局。同时,在具备了基本教学条件的学科下,教育资源的增量应该侧重于发展电子化教育,通过远程教育和网络教育缓解农村师资力量不足的矛盾,并通过现代教育方式的引入,逐步改变单一化人工授课模式,增强农村受教育者的技能和竞争力。
2.明确各级政府职责,加大财政投入,减轻农户的教育负担。农村教育投资具有巨大的收益外溢性,我国农民收入低,教育负担重,政府理应为基础教育承担更多的职责。2001年后,基础教育的责任上移到“以县为主”,但劳动力总是流向报酬相对较高的发达地区,这种“马太效应”大大挫伤了欠发达地区投资农村教育的积极性,严重制约了农村教育的发展。并且随着几次税制改革和调整,加之农村税费改革又取消了教育附加,致使农村基础教育资金大大减少,县财政往往只能保证教师工资,乡财政更加困难,教育投入根本无能为力,因此,中央和省级政府必须承担更多的农村教育责任。要设计规范的转移支付制度,加大政府对基础教育的投入量,建立合理的成本分担机制,促进地方各级政府保证农村教育的投入,对于发达地区可以适当增加本地区的农村教育费用的自担比例,而对贫困地区的农村教育投入则要强化中央财政拨付的支撑作用。
3.以消费者主权为导向,完善农村教育的投入方式。教育本身是对人的一种培养和生产,对人的投资应当占更重要的地位,基础教育尤其如此。如果将有限的教育资源投入到不必要的硬件设施上去,会造成很大的资源浪费。那么怎样才能提高农村教育资源的利用效率呢?我们可以采纳弗里德曼提出的发放教育券的建议,即通过改变政府教育资金的发放途径,增加学生和家长自由择校权,从而增强校际之间的竞争,降低教育的投入成本并提高收益。教育券制度强调消费者主权,它可将财政的教育经费转化为居民家庭的教育购买力,可以向包括民间教育在内的一切机构用于购买教育服务,通过教育消费者对教育机构的选择,促进教育质量的提高和办学条件的改善,刺激民间办学投资的增加。教育券直接发到学生家庭,可以避免财政的教育投资被挪用,也可以减少教育资源的漏损,并保护农村贫困孩子就学的权益。
4.分类管理,改革农村义务教育体制,扩大教育融资渠道。对义务教育,可通过出资、运营和适度分离进行教育体制改革。政府可作为出资人,但并非一定要政府办学校,政府可以直接或通过学生购买民办学校提供的教育,但买单人是政府,由此可更好地发展农村基础教育。政府财力有限,发展农村高教还要充分运用金融、社会捐赠等融资方式,促进多元化投融资体系的建立,争取更多的国际金融组织和外国政府、民间的外资低息、无息贷款和赠款;扩大学生助学贷款的范围和额度;采取拨、贷款结合和政府贴息的方式形成乘数效应;利用各种优惠政策鼓励企业、社会团体和公民个人对农村教育的捐赠,鼓励民间资金融入农村教育。
(作者单位:中南财经政法大学财税学院)