20世纪90年代以来，西方公共管理兴起绩效革命，公共支出已由传统投入式的线性预算向现代产出式的绩效预算转变，甚至嫁接出“为结果而预算”的公共支出管理新理念。但是，根据西方绩效预算实践，要实现以产出、效果为基础的预算，对信息条件要求很高，目前在我国还不存在合适的环境。因此，当前要解决好采集、储备、改善与绩效相关信息问题，搭建绩效信息系统框架，试行绩效评估，改善预算决策，促进公共支出绩效导向的管理因素，为绩效预算、绩效评价奠定基础。

构建全口径部门预算信息

扩大部门预算资金流信息，有利于对财政性资金的整体运行效果进行分析和评价。首先，形式上的部门综合预算应逐步过渡到实质性的部门综合预算。近年来，通过专业的部门预算信息管理系统，各地预算改革取得了初步效果，但并没有因此而解决非税收入收支挂钩安排的问题。预算的各个利益相关主体，仍主要关心预算内财力的安排，对非税收入列支项目的产出和效果关注很少。因此，在层级越低的财政部门，在非税收入“收支两条线”管理比较完善的基础上，应实行“收支一条线”管理，即所有收入归财政，所有支出由财政全口径拨款保障，对于专项用途的收费资金，可纳入预算内基金预算科目核算。其次，债务事项和可能会形成未来支付的承诺事项信息应该列入部门预算。包括承诺支付的资金渠道，不同期限的不同额度，预计到期还款计划，财政年度融资与债务计划，或有负债事项等。其三，以条条管理和分配为主的资金应列入部门预算。对基金预算科目的各类资金、上级主管部门划拨的资金和实物资产等，应根据近年执行的实绩或财务分配制度安排，列入部门预算。其四，上年度已批复到支出部门未使用完的资金应如数列入下年度部门预算，包括原来定的用途、分配方案、资金支付计划等信息。

逐渐采用能反映成本信息的会计基础

成本信息明晰化，既有利于决策者科学决策，又有利于支出机构加强成本控制。现行现金制会计总体比较简单，有什么问题也非常容易发现，但是最大的弊端就是不能全面、准确地核算成本，不能在报告期内均衡分摊成本，所以在财务管理功能上较差。由于公共部门每年耗费的固定资产不核算成本或费用，在成本-效益分析框架里，也就很难通过现金制会计信息取得有价值的财务分析结果。另外，现金制会计科目单一，往来科目的核算内容日益杂乱无章。因此，应修正现金制会计制度，或逐步引入权责发生制会计制度，以及时、全面地披露财政支出的机会成本、资金成本、投资成本、资产折旧等信息，为支出预算决策的成本-效益分析尽可能提供成本信息。

提高评估者信息处理和数据分析水平

评估必需的社会经济统计信息，既包括支出机构提供的数据，又包括其他官方数据、社会调查数据、新闻媒体资料等。评估者采用的绩效信息量大，渠道也复杂，部分关键数据可能依靠中介机构，这就存在数据采集成本问题。因此，评估者以可接受的改革成本顺利取得绩效评价所需信息，是绩效预算、绩效评价改革启动的关键。对评估者本身而言，不管是财政部门，还是新成立的专门评价机构，由于绩效评估主要依赖于信息处理和数据分析，因此，一方面要培养一批数据分析专家，另一方面也要避免信息技术分析人员的一些缺陷。如只计算间接收益而忽视间接损失，只说项目“能提供大量就业机会”而忽视项目雇佣的工人可能不都是失业者，把土地的增加值和耕种净收入现值重复计算为土地灌溉收益等。评估中的技术分析、信息归纳和汇总，揭示了分析所采用的重要假设，这便于搭建预算决策的“合理的框架”。随着我国公共管理改革的推进，政府绩效评估的启动和推开，评估队伍的培育和初步形成前期准备和积累的绩效信息将是全面启动绩效预算和绩效评价的重要基础。因此，培育评估队伍，提高评估者的分析水平，培养决策者利用重要信息科学、合理决策习惯，这既是财政绩效问题，更是公共选择绩效问题。

改善被评估者业务和财务信息

专业评估者和对下属实施评估的主管部门，对于基层的实际工作信息和财务信息掌握并不充分，有些时候要面临“逆向选择”和“道德风险”。“逆向选择”主要表现为评估的项目以好充次，最需要被评估的往往没有纳入范围。“道德风险”是指知情方故意不采取谨慎行为招致对另一方的损害。“道德风险”也可描述为“委托人-代理人问题”，即代理方利用所拥有的信息优势在追求自身利益最大化的同时，采取不利于委托方利益的行为。被评估者作为代理人，有着项目信息的绝对优势，总会按“理性人”的理念追加部门利益最大化，采取评估者（委托人）不知道的行为，促成对本部门有利的评价报告。因此，扩大被评估者信息透明度，改善被评估者信息成为评估工作的重要内容，也即改革难点之所在。这需要从制度建设上要求支出机构积累业务活动数据和财务数据，并在内部尝试建立两者相关关系的初步评价。首先，要确定合适的信息采集点，在基层单位和核心业务部门完成信息的收集、筛选、加工。其次，培育专门的信息人员，对部门数据综合、整理。其三，落实传输手段，加强信息交流、互动、共享。

绩效信息管理系统的建设思路

通过绩效信息管理系统建设，旨在为决策者提供更多的有用信息。绩效信息管理系统即绩效信息管理专业软件。利用支出机构、社会公众及评估者等的原始数据、直接资料和间接资料，归纳、整理、综合、分类，可以建立两种评价模型：一是“投入-产出”的效率/效益评价模型，二是“投入-效果”或“投入-产出-效果”的有效性评价模型。对于无形产品，更适合采用“投入-产出”效率评价模型，即以支出机构核心业务活动的数量、质量、时效等产出指标衡量，而不以效果指标衡量。

下面，提出启动绩效评价的两个具体模式设想：

（一）上级主管部门主导的绩效评价模式。如市政府对所属10个县财政实施评价，包括收入努力程度、财政供养人员控制、财力差异控制、财政改革、工资发放、赤字等六类指标信息。“收入努力程度”以全口径税收收入占GDP的比重确定，权重设为20%，其他五类指标权重均为16%。该指标处理的基本方法是：计算10个县该比重的标准方差：————

假设计算结果为S=3%，X=6%。计算某个县的标准化值：

（STD）=（X-X）/S

某县全口径税收收入占GDP的比重4.5%，则该县标准化值为-0.5。如果采用百分制评价，收入努力程度基准分为20分，则被扣10分，得分10分。其他五因素得分按照上述方法类推，并计算每个县总的得分。

这种绩效评价模式的优点是上级部门主导，宏观和中观信息较充分，简便易行；下属各部门在运行效率上具有横向可比性，可确定系统内的先进管理“标杆”；所需信息不仅容易获得，且获取成本也非常合理，可以为将来绩效评价积累经验和信息基础。其缺点是下级在了解到评价方式后，可能主观故意迎合评价和考核需要，例如针对赤字指标考核，决算上报时不反映实际赤字。这种评价参与的范围较小，属于政府部门内部的自我评价，其他部门、公众参与渠道不通畅，有些指标与社会公共利益无关。在复合指标中，权数的确定主观性很强，有些指标如GDP指标，不是财政部门努力工作可控制的。

（二）市政绩效评价模式。市政绩效主要在中心城市建设、运行、管理方面展开，如在10—50万人的地级市或县级政府所在的城市实行。评价的内容包括行政成本，消防服务，警察服务，城市道路与交通，城市环境卫生与固体垃圾处理，城市绿化，土地使用计划。在评价目标层面，分为效率和有效性两种类型。根据不同的评价类型，建立不同的绩效测量指标信息。在有效性的绩效评价中，要重点关注社会公平和社会正义，主要考核服务的质量和过程是否有利于消除公众的抱怨，履行受托责任的程度考量。在效率的绩效评价中，主要测量既定产出的花费，或既定成本标准下的产出水平的测量。同一功能领域的绩效评价中，应尽可能将效率测度和有效性测度结合进行。但无论那种测量，可能均需要年度绩效水平的比较，或者与绩效基准的比较。

这种绩效评价模式的优点是解决城市发展问题本身就是决策者的目标，容易取得行政领导和决策者的支持；城市直接面对公众，公众参与、信息回应特征明显，可产生良性互动；信息集中在城市，相对容易取得，成本预期也较合理。其缺点是没有充分考虑农村地区、农民的公共产品和服务的提供，城市教育、卫生在政府与市场的供给模式选择上尚有分歧。