农村税费改革之后，由于旧体制、机制的“惯性”作用，彻底暴露了农村许多深层次问题和矛盾。政府管理职能没有从根本上摆脱计划经济的影子，政府无所不包、无所不管；乡镇机构设置庞杂，权力重叠，职能交叉，办事效率不高。据统计，湖北省咸宁市咸安区12个乡（镇、办）共有机关内设机构120个，事业站所132个；仅在岗干部职工就有1455人，其中乡（镇、办）机关774人，事业站所681人，可谓“麻雀虽小，五脏俱全”。同时税费改革后，随着农民负担的大幅减轻，乡村两级收支缺口明显增大，财政收支矛盾更加突出。税费改革前的2001年，咸安区乡镇实际财力为4131万元，而税费改革后的2002年，咸安区乡镇实际征收“两税两附加”为1414万元，与2001年比，收入缺口2717万元。加上农村税费改革上级转移支付资金1655万元，乡镇财力缺口仍达1062万元。此外，由于税费改革后不准再向农民收费，乡镇因此每年减少收入1700万元左右。为了彻底解决农村税费改革后乡镇出现的诸多新问题，巩固税费改革成果，咸安区从2003年1月起，在全区12个乡（镇、办）推行了乡镇管理体制的改革，精减乡（镇、办）、村机构和人员，理顺县乡政府职能与分配关系，压缩财政开支，取得了初步成果。

第一步，改革党政领导班子，实行党政领导交叉任职。实行党委书记兼乡镇长（办事处主任），副书记分别兼常务副乡镇长（办事处副主任）、人大主席团主席和纪委书记、政协工作委员会主任，党委委员兼副乡镇长（副主任）的领导体制。在领导职数上，根据乡镇规模严格控制在9-11人。党政领导的产生实行“两票推选，竞争择优”的办法，即党员、群众代表推荐党委成员候选人，党代会选举党委班子成员，人大会选举政府班子成员。

第二步，大幅撤并乡镇机关内设机构。将各乡镇办原党委、政府、人大、政协及工业、农业、财贸、民营企业、经济环境、村镇建设、文明创建、计划生育、卫生、综合治理等14个办公室、工青妇等群团组织合并，统一设4个办公室，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、财政税务办公室，明确为正股级，共定行政编制433名。“四办”工作人员全部通过公开、平等、竞争、择优的方式产生。在编干部工资及办公费用统一由财政按核定编制数核拨。

第三步，撤销乡镇财政所，设立乡镇农税分局。将财政所人、财、物全部下放给乡（镇、办），由乡（镇、办）政府直接管理。将财政所的职能一分为三，由乡镇财政税务办公室、农税分局、会计核算代理中心分别履行。农税分局的人员编制主要依据乡镇所征农业税、特产税等工作量的大小和辖区的村数、农户数综合确定。全区11个农税分局共核定事业编制203人。农税分局局长、副局长、职工在乡镇机构改革富余人员和财政所现有干部职工中竞争产生。

第四步，推行乡镇事业站所改革，实行企业化、市场化和社会化运作。咸安区乡镇站所改革先在横沟桥镇试点，在取得成功经验后，目前已在全区其它乡镇推开。横沟桥镇的具体作法是：按照“上下不求对口、政府职责分开、服务职能明晰、单位自主用人、人员竞争择优、经费对口项目、政府依法监督”的运行模式，将镇直管的文化站、广播站、城建站、房产所、农技站、农机站、水利站、经管站、司法所、畜牧兽医站、客运站、计划生育服务站等12个站所撤并，成立畜牧兽医技术服务中心、文化广播服务中心、城乡建设服务中心、农业服务中心、法律服务中心；将客运站转为经济实体，实行企业化运作；将计划生育服务站并入卫生院管理。各中心行政上暂隶属镇政府管理，三年过渡期后逐步与镇政府脱钩，成为自主经营、自负盈亏、自我发展的企业法人单位。所有新组建中心原有的行政职能全部收回镇机关“四办”履行，或再由政府以有偿的合同形式委托中心代办；服务职能全部推向社会，实行有偿服务。中心成立后，原站所所有人员均取消身份管理，全部实行岗位管理和逐步推行人事代理。在经费管理上，政府不再按原事业站所管理模式划拨财政固定的人头经费，一律由政府与中心合同约定，把原站所财政经费改为项目对口经费，完成多少政府委托的行政职能工作任务，给付多少项目经费。同时，对国家和镇政府为原站所投入的固定资产或有形无形市场所产生利润，均按合同约定上交租金或补偿金，政府将用这一部分资金来弥补由政府承担的原事业站所职工社保费，或偿还政府投入固定资产的债务。

第五步，深化村组管理体制改革。咸安区村组管理体制改革在桂花镇进行试点，咸安区委、区政府正准备将桂花镇村组管理体制改革的经验在全区推广。咸安区桂花镇村组管理体制改革的内容可以概括为“四个一”。即“一个规定”：规定村干部人数为3-5人，其中不足1000人口的村3人，1000-1500人口的村4人，1500人口以上的村5人；“一个取消”：取消村民小组组长职位设置，合并村民小组，按就近的原则成立3到5个联组，由村干部兼任联组组长。考虑债权债务问题，原村民小组的财务账仍按“组账村管”的原则独立核算，以后逐步归并到联组；“一个统筹”：村干部基本工资由镇政府在村级转移支付中统筹发放，补助部分由村级发放。同时规定，取消村民小组组长职位设置后，村级不再承担村民小组组长工资补助，不准向群众摊派村、组干部工资补助，不准借款发放村组干部工资补助；“一个建立”：建立一套“村务公开、村民自治”的机制。健全村民代表大会议事制度，村级重大问题的决策，必须召开村民代表大会讨论决定。建立村级民主理财机构，各村由村民选举产生一个5-7人的民主理财小组，每年至少对村级财务进行两次检查，张榜公布，接受群众监督。每个村民小组成立一个民主议事小组，讨论决定组内事务。村、组民主议事机构和村级民主理财小组都属于村民自治组织，其成员不发工资、补助。

咸安区推行乡镇管理体制改革，不仅大幅精简了乡镇机构和人员，节减了财政开支，降低了行政运行成本，缓解了财政支出压力，而且通过改革，促进了政府职能由“管理型”向“服务型”的转变，逐步实现了政企、政事、政社分开。

（一）转变了政府职能，规范了事权。实行乡镇管理体制改革，特别是实行乡镇站所管理体制改革，将站所的管理职能与服务功能剥离，将职能相近的站所撤并，组建成各类具有经济实体性质的服务中心后，使政府从管理具体经济活动中解脱出来，真正还权于社会，还权于企业，有利于基层政府将工作重点转移到政策引导、环境治理等公共事务上来。同时，通过将站所的服务功能企业化、社会化，各服务中心不再是政府的直属部门，而是自负盈亏的独立的市场主体，既明确了事权，调整了政府与市场的关系，又能充分发挥市场和各种社会中介组织的作用，形成了政府与社会的共同治理结构。

（二）乡镇机构和人员大幅精简，节减了财政支出。乡镇管理体制改革后，咸安区乡镇办机关工作人员由774人减少到433人，减少341人，精简率达44%，其中乡（镇、办）“四大家”领导职数由改革前的234人减少为108人，减少126人，精简53.8%；全区乡（镇、办）级内设行政机构由120个撤并为48个，减少72个，精简60%。

全区12个乡（镇、办）按改革前全部在册机关工作人员和村组干部人数测算需经费2892万元，其中乡镇机关工作人员经费1845万元，村组经费1047万元。改革后，全年共需经费为2275万元，节省开支617万元。改革使乡镇财政支出负担大大减轻，真正实现了减人、减支。

（三）减轻了农民负担，防止了农村负担反弹。一方面，通过乡镇站所改革，精简撤销了靠各类规费和行政事业性收费养人的机构，切实解决了以费养人的问题，从机制上切断了乱收费的源头，防止了农户负担反弹。另一方面，通过改革村组管理体制，撤销村民小组，由村干部兼联组组长，镇政府在村级转移支付中统筹发放村干部工资，彻底杜绝了向农民群众摊派、收取村组干部工资的现象，从根本上截住了农民负担反弹。桂花镇通过村组体制改革，村组干部工资由59.5万元减少到21万元，减少农民负担38.5万元，人均减少负担16元。盘源村通过改革，村里只保留4个村干部，一年减少支出1.3万元，村民人均负担由40多元降到13元。

（四）调整了乡镇财政支出结构，能够集中财力促发展。长期以来，乡镇机构臃肿，财政供养人员多，支出压力大，使乡镇既无精力、也无财力抓经济发展。通过乡镇管理体制改革，撤并机构，压编减员，缩减了在机构、人员方面的支出，财政支出结构调整空间变大，使乡镇可能逐步摆脱吃饭财政的状况，能集中有限的财力支持乡镇经济发展，实现减人、减事、减支与经济发展的良性互动，使农村税费改革成果得到长期、稳定的巩固。

（五）调动了乡镇当家理财的积极性，保证了农税征收主体的到位。撤销乡镇财政所，成立乡镇农税分局，并将其置于乡镇党委的直接领导下，加强了乡镇对农税征管工作的领导。同时，成立乡镇农税分局，专门负责农业税收的征管，在组织机构上确保了农税征收主体落实到位，从体制上堵住了违反政策、增项加码、乱收税费的漏洞。