当前乡、村两级组织的财政财务普遍运转艰难。2003年，湖南常德市乡镇实现财政收入6.24亿元，减去上解县财政支出3.68亿元，剔除专款专用收入2.18亿元，加上上级补助1.2亿元（不含税改转移支付补助），可用财力为1.58亿元，平均每个乡镇仅75万元。而据保守算账，每个乡镇每年仅保基本工资、保基本运转支出约需120万元左右，乡镇经费缺口平均在40万元以上。村级也存在类似情况，据测算，全市村级收支相抵，村平亏空0.6-1.6万元。更为严重的是乡村债务包袱重。到2003年底，乡村两级共负债57.29亿元，其中乡级35.86亿元，村级21.33亿元，平均每个乡1712万元，每个村50万元，且呈不断增长之势。由于收支缺口太大，还债压力太重，少数乡镇已经到了濒临“破产”的边缘。村级组织调控余地更少，运转情况更不容乐观，有一些村的村干部当年难以正常领到工资。

目前乡镇财政困难形成的原因很复杂，从制度层面上看，主要是财权事权不相匹配。乡镇被赋予的责任很多，承担的事务很多，但被赋予的财权非常小，财权与事权不对称，不匹配。常德市9个区县（市）财政普遍比较困难，因此在分税制体制设计上存在保县紧乡倾向。大部分县的分税制体制规定，农业税、农业特产税全额上缴，工商税收超收分成，这实际上把乡镇产生的主要税收都归集到了县里。而且，由于农特两税很难百分之百收齐，工商税收有的任务大于税源，为了完成收入任务乡镇还要垫税。但另一方面，作为一级政府，乡镇的支出责任又非常大。乡镇除了保障自身运转支出外，还要承担义务教育、计生、卫生、兴修水利、维护社会治安、促进经济发展等社会经济事务支出。税改后虽然有转移支付补助，但仍存在较大的缺口。

与此同时，乡村支出约束机制缺位。受种种条件的制约，乡村收入不断萎缩的压力并没有转化成乡镇减人、减事、减支出的动力，有些支出项目甚至逆势而上，不降反增。一是机构人员难控。人员包袱是乡镇财政最大的支出压力，尽管不少乡镇已经是机构臃肿，人浮于事，但每年还是有增无减，少数的即使名义上减了，但财政支出丝毫未减，甚至还在加重。二是刚性支出难控。乡村两级面临上面上百个部门，每个部门都强调工作重要，都要求乡镇增加支出。三是政绩工程难控。由于当前乡镇领导任期普遍较短，调动频繁，缺乏正确的政绩观念，加之一些地方不正确激励机制的引导，导致一些乡镇领导缺乏长期打算，政绩冲动强烈，只讲借钱，不想还钱，只讲本届，不想下届，不顾地方财力实际大上政绩工程、形象工程、面子工程，留下了一大堆窟窿。四是违规开支难控。实行分税制后，由于乡镇收支缺口很大，有的县存在抛包袱的思想，放松了对乡镇财政财务的监督管理，不少地方借钱发奖金、搞福利，赊账搞吃喝、搞接待，加剧了乡镇收支困难。

当前，乡村财政财务运行的困难已经开始影响乡镇政府的威信和施政能力，影响乡村的社会稳定和经济发展，任其发展最终还会使市县财政步入困境。对此，各级党委政府要高度警觉，通过机制、体制创新帮助乡村走出困境。

1.调整乡镇财政体制。要适应农村社会经济发展的新形势，按照权利责任对称，事权财权相符的原则，调整现行乡镇财政管理体制。在具体设计新的乡镇财政体制框架时，考虑到乡镇经济发展水平不一，经济禀赋差异很大，财政体制确定不宜追求简单的整齐划一的模式，应遵循客观规律，讲求实效，因地制宜。对农业乡，由于乡政府履行的主要职能是基本公共事务职能，而现在占乡级支出的90%以上的乡镇教师和乡镇干部工资已由县财政统发，公检法、卫生、抚恤费用也由县财政直接支出，随着农业税即将全部取消，税收任务也将不再由乡里承担，乡财政已难以称得上一级财政，可实行县财政报账制，在合理确定收支基数的基础上，对乡镇新增税收实行县乡分成，乡镇分成部分主要用于偿还债务和社会经济事业发展。县城和经济中心镇，除需履行基本公共事务职责外，还要承担或部分承担城镇建设事务、经济发展事务职责，若全部由县里统一管理，由于各镇条件不同，情况不同，县里会鞭长莫及，力不从心，同时也会影响乡镇自主发展的积极性，可考虑建立以分税制为基本特征的相对规范的乡镇财政管理体制。

2.减少乡村事务负担。在当前乡村两级运转异常困难、收入来源渠道非常少的情况下，尽可能减轻乡村事务负担，给乡村减压松绑，让乡村休养生息。重点做到以下几点：第一，取消乡村两级承担的组织收入任务，各项税收直接由税务部门征收，任务不与乡镇挂钩，更不得要求乡村填补收入缺口，在特殊时期和过渡时期确需乡村两级组织协助收税的，税务部门要补助乡村必要的征收经费。第二，不向乡镇特别是农业乡下达不切实际的经济指标任务，让经济增长顺应经济规律，同时减轻乡镇负担和压力。第三，减少和取消针对乡村的各种达标升级、检查评比活动，必不可少的由提出和考核该项工作的上级相关部门负责安排和提供项目资金。第四，转变农村发展观念，宁可建设和发展的步子慢一点，也不要增加乡村两级债务，作为市县两级，要根据资金多少统筹安排好扶持乡村经济发展的项目。

3.削减乡镇行政成本。大刀阔斧地推进乡镇机构改革，削减财政供养人员，最大幅度地减少乡镇行政成本。第一，调整乡村设置布局，深入推进并乡并村工作，对人口或面积过小的乡村予以合并或归并。第二，改革乡镇机构设置，全面推行乡镇党政班子交叉任职，大力精简内设机构，建议每个乡镇只设置党政综合办公室、社会事务办公室、经济发展办公室等3个机构。对站所进行分类处理，对人事权在上级业务主管部门的站所，其人员经费、公务经费由主管部门条条负责，乡镇按有关规定对站所进行经费补助包干。对人事权属乡镇的站所，履行公共管理和公共服务职能的站所分别归并到以上3个办公室。提供经营服务的站所全部推向市场，自负盈亏。严格控制新设机构，凡上级部门硬性要求乡镇对口建立站所的，按谁主管、谁出钱的原则，由上级主管部门承担全部人员和机构运行经费。第三，精简乡村干部编制。按照精兵简政的原则，综合考虑乡镇大小和经济发展水平，合理确定乡镇干部编制，建议乡镇领导班子职数精简为5-7人，政府机关人员编制精简为10-15人。要建立严格、刚性的站所机构、人员编制控制管理制度，站所设置、人员编制，由市里提出原则意见，重新进行核定。行政村在进行合并的基础上，村干部设置数确定为3-4人。第四，合理设置农村小学，改变一村设置一所小学的传统做法，实行按区域设置村小学。以减少学校人员和维修开支。第五，稳妥分流富余人员。根据各地实际情况，采取安排到村里任职，鼓励自主创业，轮流上班，身份置换等办法，积极稳妥做好富余人员的分流工作。

4.积极化解债务包袱。按照“防止新债、核实旧债、源头控制、清理往来、分期消化”的方针，采取超常规手段解决乡村两级的债务包袱问题。具体讲，当前要抓好以下三项工作：第一，清理核实债权债务底子，组织力量对乡村资产负债进行全面清理审计，摸清“底子”，建立台账。第二，全面冻结乡村债务，取消乡村两级组织和站所的贷款借款权，禁止乡村两级再发生新的债务。第三，分类分期分批化解债务。对乡村以前年度拖欠上级税费款和周转金借款，由县对乡、乡对村视情况分级予以豁免，减轻乡村包袱；对乡村企业贷款，实行企业与乡村两级组织脱钩，由企业负责偿还，企业无力偿还的按《破产法》及其他有关规定处理；对乡村两级的民间借款，采取拍卖乡村集体资产和林地、草地、水面资源，加大债权回收力度以及置换债权债务等办法偿还，争取早日实现民间债务结零；对各种公益性建设欠款，乡村确实无力偿还的，允许先挂账停息，待时机成熟时予以处理。

5.强化财政财务监管。一是建立健全制度。建立健全乡村财务管理制度，明确乡村支出范围和支出任务，制定各项开支标准，对工资、津补贴发放和公务费开支严格实行上限管理。二是实行财务统管。全面推行站账乡管和村账乡管，实行统一财务核算和财政直接支付。三是严格预算约束。乡村两级组织及其站所都要编制年度支出预算和支出计划，各项开支要严格按照预算和计划执行，没有支出计划、而上级又没有资金安排的项目一律不得开支，严禁借钱支出，贷款搞建设。在当前特殊时期，实行预算报批制，财政上管一级，乡级预算报县政府批准，村级预算报乡镇政府批准。四是坚决堵住部门向乡村搞摊派。要乡村额外承担的任务，部门要负责承担资金，不能只下任务不给钱。

6.改进政绩考核机制。科学合理制定乡镇政绩考核目标，全面准确地考核乡镇政府和乡镇干部的政绩。当前，特别是要把不增加负债，不增加乡村负担作为乡镇领导班子和部门领导班子的重要政绩考核内容，对乡镇主要负责人实行离任审计制度和增加负债责任追究制度，对任期内增加新的负债的不予提拔，并追究行政责任；对向乡镇乱伸手、乱摊派的部门，坚决追究部门负责人和有关责任人的行政责任。