对政府部门经费实行“供给制”，让全部政府收支进预算、财政部门统揽政府收支，是反腐倡廉的三道防线。

反腐倡廉是当今中国社会的热点问题之一。在目前国际上普遍使用的几个腐败主要指标中，我国排名都较为靠后，这从一个侧面说明我国尚属于世界上腐败现象较为严重的国家之一。例如，在2000年全球竞争力报告中，“世界经济论坛”公布了1999年贿赂和腐败指数，其中中国得分3.4分，在59个样本国家中排名第50位，居于倒数第10；在世界银行公布的2000年腐败控制指数中，中国得分为-0.289，在151个样本国家中排名第82位；在“透明国际”2003年的腐败感觉指数中，中国得分3.4，在133个样本国家中排名第66位，大致处于中等水平。而在“透明国际”仅有的两次行贿指数排名中，中国的得分先后为3.1和3.5，在样本国家中分别居于倒数第一和倒数第二位，情况更加严重。因此，反腐倡廉已然成为中国社会经济转型时期的一项重要工作。

从标本兼治的意义上讲，反腐倡廉要靠制度建设。就一般意义说，在反腐倡廉的制度体系中，财政管理制度无疑是重要的一环。就中国的现实而言，构建一个与市场经济体制相适应的、规范化的财政管理制度，可能是整个反腐倡廉制度体系的基础所在。

做出如此判断的基本依据在于：在当前的中国，透过发生在党员领导干部身上的种种腐败现象，几乎都可以看到其所在政府部门收支行为不规范的影子。政府部门收支行为的不规范，又在很大程度上源于非规范化的现行财政管理制度。因而，从打造规范化的财政管理制度入手，致力于铲除政府部门收支行为不规范的土壤，可能是构建中国反腐倡廉制度体系的适当选择。概括起来，可以从政府部门经费实行“供给制”、全部政府收支进预算、财政部门统揽政府收支等三个层面谋划反腐倡廉的财政制度建设。

政府部门经费实行“供给制”

综观世界上实行市场经济体制国家的财政运行机制，尽管形式各异，侧重点多样，但其基本的模式是相似的。这就是，以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。既然政府部门的活动是满足社会公共需要的，那么支持其运转的经费由政府部门来供给也自然是公共财政的题中应有之意。然而，按照构建公共财政框架的要求，重新审视中国公共部门的经费管理问题，可以发现本来是顺理成章的政府部门经费实行“供给制”，在现实的操作中，却发生了某种程度的扭曲与偏离。

这或许需要到政府职能演变的历史脉络中去寻找某种现实的答案。在计划经济条件下，政府既是国有企业的所有者，又是国有企业的经营者。加上当时大一统的公有制经济格局——1978年，国有企业和集体企业创造的GDP份额分别占56%和43%——的作用，“政企不分”——政府兼具社会管理者和企业经营者两种角色，兼有公共利益和企业利益两种动机——也就成为一种必然结果。

市场化的改革，在带来国民经济结构变化的同时，也提出了“政企分开”的要求。但是，一方面，在传统体制的惯性作用下，政府部门一下子难以跳出企业行为的轨道；另一方面，在体制转轨期间的财政困难面前，政府部门还必须自筹一部分经费来弥补收支缺口。两者的力量合一，不仅“政企分开”难以真正实现，而且，随着本来植根于计划经济年代的“政企不分”机制挪用于市场经济环境，利益驱动机制亦在政府部门内部生成了。于是，现实生活中常见的一个现象就是，政府部门既要作为社会管理者追求公共利益，又要作为“牟利者”花费一部分气力去搞所谓“创收”。两种利益并存、两个轨道并行，一身二任、一体两色，其结果，不仅政府部门逐步演化成了融社会管理者和牟利者于一身的怪胎，甚至社会管理者的定位越来越让位于牟利者，以至于蔓延为“部门腐败”。而且，也为党员领导干部在“部门利益”的掩护下，动用政治、行政手段牟取个人非法利益制造了口实，提供了土壤。

所以，从构建反腐倡廉制度体系的大计出发，政府部门经费一定要着眼于实行财政统一“供给制”。现行政府部门的经费来源的“双轨制”——一部分由财政拨款，一部分靠部门自筹——办法，绝对不能再继续下去了。即便出于现实国情的考虑，难以一下子消除“双轨制”，也要将“供给制”作为目标，并创造条件逐步实行“供给制”。

全部政府收支进预算

以满足社会公共需要为着眼点的公共财政，带有明显的“公共性”特征。其一举一动，都牵涉到广大人民群众的切身利益，同全体社会成员的切身利益息息相关。因此，实行公共财政，在建立公共财政框架的过程中，人民群众对政府财政收支的监督意识会逐步增强，不仅会要求把财政收支的运作纳入法制化的轨道，而且会要求财政收支决策的科学化，甚至对财政资金使用的效率都会提出相应的要求。然而，所有这一切都要建立在全部政府收支纳入预算的基础上。只有政府有一个完整统一的预算了，人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上对政府收支的监督。否则，人民代表大会审议的预算、广大人民群众从新闻媒体上见到的预算，只是政府收支的一部分，还有相当的部分游离于预算之外。这种审议和监督的实际意义就要打一个很大的问号了。

然而，以政府收支作为统计口径，在当前的中国，可以纳入这一口径的至少有如下三种：预算内政府收支、预算外政府收支和制度外政府收支。其中，预算内政府收支的管理比较规范——有统一的制度规范，纳入预算，接受各级人民代表大会的审议；预算外政府收支的管理规范程度次之——有比较统一的制度规范，部分在预算中反应，部分游离于预算之外，不完全地接受各级人民代表大会审议；制度外政府收支的管理几乎谈不上规范——由各个地方、各个部门自立规章，自收自支，不纳入预算，难以统计，说不清全国究竟有多少制度外收支。从市场经济的行为规范来看，预算外和制度外的政府收支，属于非规范性政府收支。

虽然1998年以来实行的“费改税”已经部分压缩了预算外和制度外政府收支的空间，但非规范性的政府收支仍旧占整个政府收支的相当比重。非规范性的政府收支，既然能够脱离预算的控制，它的取得，便与部门利益、地方利益和个人利益直接挂钩，形成“以利定收”链条，进而导致“民怨沸腾、不堪重负”的恶果。它的支用，便与部门利益、地方利益和个人利益脱不了干系。相当一部分会进入“小金库”，成为个别领导的“私房钱”，直接用于正常经费预算报销不了的开支，甚至通过各种渠道转化为个别领导的贪污对象和买官卖官的经费来源。

所以，应当把建立完整统一的政府预算纳入反腐倡廉制度体系的视野，尽快做出相应安排，铲除制度外的政府收支，将预算外政府收支纳入预算内管理，进而形成一个覆盖整个政府收支的政府预算。事实上，作为政府年度财政收支计划的政府预算，其最实质的意义还在于，通过政府预算的编制、审查、执行和决算，使政府部门的收支行为从头到尾置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下。照此意义说，全部政府收支进预算，既是反腐倡廉的制度建设需要，也同完善公共财政体制的目标相一致。

财政部门统揽政府收支

按照“财政就是政府部门的收支活动”的标准审视一下现实中国各级政府部门的活动格局，就会发现，财政行为几乎存在于每一个政府部门。几乎所有的政府部门都有从企业、居民那里取得收入的行为，都有将直接取得的收入用之于支出的现象。也就是说，不仅财政部门从事财政活动，其他的政府部门也在从事财政活动。这可以说是发生在转轨时期中国的一个世界罕见的现象。

就常识而言，政府部门之间是有职能分工的。之所以要专门设置一个财政部门管理政府收支，其根本的初衷就在于，割断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系，不让政府部门的行政、执法行为偏离既有法律和政策轨道——以其服务或管理对象是否上缴钱或上缴的钱的多少作为取舍标准，进而，本应以追求公共利益为宗旨的政府行为异化为以利润最大化为动机的企业行为。因而，由财政部门代表政府“间接”收钱、“集中”管钱的最大好处，就是从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤，使政府部门能在一个规范的制度环境下、以规范的行为履行它的职能。掌管全部政府收支，是财政部门的天职。

现实中国政府财政主体多元化的格局，不仅与政府部门设置的常识不符，打乱了政府收支活动的行为规范，更重要的是，它也是诱发党员干部、政府部门的各种腐败行为的直接因素。既然可以绕开财政部门直接向企业和居民收钱，动用政治权力向企业和居民谋钱、通过政治权力向企业和居民换钱，也就披上了合法的外衣。既然有了外衣的障眼，塞进个人私货、谋取非法利益，也就可以堂而皇之地找到可行通道。

所以，如果把财政部门视作架在各个政府部门同其管理或服务对象之间的一堵“钱”上往来的“隔离墙”，并且认定这堵墙有着不可或缺的重要意义，那么，让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，不允许其他政府部门发生任何的以直接向企业、居民收钱为代表的财政活动，显然是一个必须坚持的政府部门行为规范。不论是税收，还是收费，抑或其他别的什么形式的收入，都要由财政部门统一管起来。即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费交由特定的政府职能部门收取，那也要纳入“收支两条线”的制度框架，实行“代扣”、“代征”。

综上所述，政府部门经费实行“供给制”、全部政府收支进预算和财政部门统揽政府收支，既是着眼于反腐倡廉的三道防线，也是市场经济体制下不可逾越的三道底线。如果说在过去的20多年中，“摸着石头过河”的改革进程和财政收支困难的现实状况使得我们跨越了这三道防线和底线，那么，当改革的目标和路径已经明确、完善市场经济体制已经成为全党和全社会的奋斗目标，并且，财政上的困难状况已经大大缓解、每年的财政收入增量都达到数千亿元之后，重新构筑这三道防线、立即回归这三道底线，便是必须着手实施的自觉行动了。否则，长此以往，不仅反腐倡廉的制度基础难以真正打造起来，更为严峻的是，国家利益将越来越多地被部门利益、地方利益、集团利益和个人利益严重肢解，甚至动摇党和政府的执政基础，影响执政能力的逐步提高。

（作者为中国社会科学院财贸所副所长）