时间:2020-04-24 作者:欧文汉
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摘要:
公共财政管理是政府管理体系的重要组成部分,科学高效的公共财政管理是提高政府行政能力的客观要求,也是我国财政改革的重要目标之一。在这方面,作为中等发达的市场经济国家,西班牙法规健全、运作规范、科学透明的公共财政管理,可资借鉴。
严肃肃、规范、透明的预算管理
西班牙预算管理制度非常严肃、规范、透明:无论是国家预算,还是地方预算,都有规范统一的制度标准;预算编制虽然涉及许多部门,但各部门分工明确、相互协作、整个编制过程运转顺畅;预算审批反复论证、公开透明,严格依照相关法律程序进行。
1.制度标准规范、统一
西班牙宪法规定,国家预算由中央预算和地方预算组成。内容包括:支出状况、收入状况、国有公司的财务状况、投资计划、临时预备的款项、有关地区间补偿基金的拨款等。
西班牙政府十分重视运用法律手段,调整财政分配关系,调节经济生活,强化预算管理。在法律上,各级预算遵循以下原则:一是统一性原则。即立法机构通过决议批准国家的所有收入和支出,一切财政收支都要反映在预算中;各级政府预算共同组成统一的国家预算。二是时效性原则。政府必须按照法定预算年度编制国家预算,既要全面反映该年度的...
公共财政管理是政府管理体系的重要组成部分,科学高效的公共财政管理是提高政府行政能力的客观要求,也是我国财政改革的重要目标之一。在这方面,作为中等发达的市场经济国家,西班牙法规健全、运作规范、科学透明的公共财政管理,可资借鉴。
严肃肃、规范、透明的预算管理
西班牙预算管理制度非常严肃、规范、透明:无论是国家预算,还是地方预算,都有规范统一的制度标准;预算编制虽然涉及许多部门,但各部门分工明确、相互协作、整个编制过程运转顺畅;预算审批反复论证、公开透明,严格依照相关法律程序进行。
1.制度标准规范、统一
西班牙宪法规定,国家预算由中央预算和地方预算组成。内容包括:支出状况、收入状况、国有公司的财务状况、投资计划、临时预备的款项、有关地区间补偿基金的拨款等。
西班牙政府十分重视运用法律手段,调整财政分配关系,调节经济生活,强化预算管理。在法律上,各级预算遵循以下原则:一是统一性原则。即立法机构通过决议批准国家的所有收入和支出,一切财政收支都要反映在预算中;各级政府预算共同组成统一的国家预算。二是时效性原则。政府必须按照法定预算年度编制国家预算,既要全面反映该年度的财政收支活动,又不能将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。三是专门性原则。即立法机构给予行政机构的授权不是总体性的,而是每一笔款项分别授权,具体规定了每一笔支出可能达到的最高数额。预算的专门性原则意味着对预算款项存在三重限制:用途限制,即明确预算款项的具体用途;数量限制,即用于这一用途的最高数额资金;时间限制,即限制在一定时间内使用该项资金。
支出和收入的编制严格按照统一的分类标准进行。公共收入的编制按照组织分类和经济分类的标准进行;公共支出的编制按照经济分类、职能分类和项目分类的标准进行。按照组织标准分类,公共部门可划分为国家行政管理部门、社会保障机构、国有经济部门、国家公共部门的基金会、国家公共部门的其它机构和实体等。按照经济标准分类,收入和支出可划分为流动业务、资本业务和金融业务。具体来说,收入项目包括:直接税收和社会保障收入、间接税、公共费、普通转让和继承收入、实际投资转让和资本转让收入、金融资产和金融债务等。支出项目包括:人员、流动资产和服务、财政支出和普通转让、实际投资和资本转让、金融资产和金融债务等。
职能和项目的分类标准适用于支出预算编制,这一分类标准易于体现政府为每一年度所确定的目标,同时,也便于年度结束时,分析目标完成的程度,评估公共支出的效率。
2.预算编制相互协作、权责分明
西班牙总预算法规定,政府负责编制预算,具体由经济财政部起草预算草案。先是各部门编制各自的部门预算草案,修订、完善后送交经济财政部。经济财政部对收到的所有部门预算草案进行合并、补充、审核,其预算总局根据来自各管理中心的文件编制国家预算的支出费用表,而收入表则根据税务总局等机构提供的数据编制。社会保障预算草案由劳动社会保障部编制,其中,国家卫生部门预算草案由财政部预算总局在卫生消费部提供的预算草案的基础上编制,并将它寄送劳动社会事务部,编制入社会保障的预算草案,再送交经济财政部汇总。最后,经济财政部代表政府编制国家预算草案,并在付诸实施前一年的10月1日之前送达议会。
3.预算审批严格依法,反复论证
预算草案送达议会后,便启动审议、批准程序。宪法赋予议会对国家预算审议、修改和批准的权力。与议会要处理的其它事项相比,预算草案在受理和批准方面享有优先权。国家预算草案由全体参议员或众议员组成的议会全会批准,议会常务委员会无权批准。整个审批程序大致分为以下六步:
第一步在议会的官方公报上公布预算草案,与此同时,议会中各专门机构对整个草案进行审议、修正。议会在对国家预算草案进行修改时,必须告知政府,政府收到修正案后,应在15天以内做出合理的答复,如果在此期限内不予答复,就被认为是同意将所述修正案纳入程序。
第二步在众议院的预算委员会上对草案进行辩论。预算委员会收到草案后,就成立一个起草小组,该小组需在15天内就草案本身和对草案的修正案起草一份报告,先提交预算委员会进行辩论。辩论通过后,该委员会写出一份意见书,再送交众议院。
第三步在众议院全体会议上进行辩论。辩论结束后,需在议会的官方公报上公布总预算草案及修正案,同时送交参议院。
第四步在参议院全体会议上辩论。参议院收到预算草案后,其预算委员会也成立一个起草小组,负责为草案本身和修正案写出报告。参议院接到预算委员会报告后,便举行全体会议辩论预算草案。辩论通过后,预算草案及修正案将在议会的官方公报上公布,并送交众议院继续审议。
第五步众议院全体会议就预算草案及修正案再次举行辩论。经过辩论,众议院对参议院提交的修正案最后通过后,便在议会的官方公报上再次公布。
第六步西班牙国王确认生效。被批准的预算最后送交西班牙国王,由其正式确认并在国家公报上发布,从下一年度的第一天开始生效。
规范、科学、高效的公共支出管理
“花钱不容易,管钱责任大”是西班牙公共支出管理的真实写照。在本国法律和欧盟政策的双重制约下,其公共支出目的明确;而内控外审的双重制衡机制以及完备的绩效评价体系,则保证了支出的安全、有效。
1.公共支出政策受双重约束
一是本国法律的约束。西班牙宪法对公共支出有明确规定,每一级政府有它的支出权限。不同级别的政府有不同的支出范围,如发生交叉或抵触,由中央政府负责协调。在政府间财政关系方面,下两级政府和中央政府的支出与权限是紧密联系的。宪法赋予地方政府相应的经济权力,但其权力是以承认中央政府权力为前提。在收入权限的分配方面,大的税种由中央控制,小的税种由地方控制。本着公平分配的原则,中央政府通过转移支付等多种手段对地方政府提供财力支持。政府的年度性支出受《预算法》约束,一切支出在法律条款中都有具体规定。但如年度预算里没有足够资金,有的法定支出也可以不执行,也就是说支出的最后落实取决于年度预算。此外,其他一些法律也对预算支出的稳定性有具体要求。
二是欧盟政策的约束。欧盟对各成员国均有一系列严格的规定和约束。在公共支出管理方面,欧盟要求各成员国支出保持平衡。为了平衡内部成员国之间的差距,欧盟对资金支出做出了具体规定,而且要求国家对私营企业等方面的支持不能影响自由经济的发展。同时,按照1997年欧盟《稳定与增长公约》要求,公共部门禁止出现预算赤字,预算规划要体现多年度的特点。因此,政府每年制定未来三年的目标,这个目标必须反映在多年度预算中。
2.内控外审,双重制衡
西班牙对公共支出的控制既有内部控制,又有外部控制,制度规范科学,管理相当严格。对公共支出的管理实施事前、事中、事后的全过程管理。
一是内部控制。内部控制由行政稽查机构(IGAE)完成。IGAE最初只是负责对政府收入支出的稽核,后来发展为兼有监督执法职能。该机构的特点是其在国家机构中的独立性,它是一个隶属于财政部的独立系统,只对总理和经济财政部长负责。它主要以《长期金融控制法》和《审计法》为依据,评估一项公共支出是否符合法律,是否符合国家利益,是否有效益,审计的方法基本与公司审计一致。IGAE在每一个部设派出机构,专司各支出项目的事前审计。除了某些小额的支出和固定性的支出无须进行事前审计外,所有开支事先均需经派出机构同意。当派出人员与项目方发生异议时,要及时上报。任何支出只要存在异议,就不能随意支出。此外,IGAE对国家的公有经济机构或实体的财务与业务运作情况进行常规财务检查。检查的内容涉及是否遵守有关规章制度、是否符合良性财务管理的原则、是否有利于预算稳定性目标的实现。
二是外部控制。外部控制主要由议会执行,从政治上、时效上、事后的、是否允许等四个方面进行。控制的手段有议会辩论、IGAE每月提交报表和预算办公室监测等。目前,除了议会对公共支出进行控制外,作为议会的补充,还有一个隶属于议会的账务经济委员会从技术上对公共支出的合法性、有效性、及时性进行审核。该机构既有检察职能,又有司法职能。它既负责审核国家总账务,又审核公有经济成分的账务。宪法赋予该机构执法的权力,成立该机构的目的就是为了提高公共支出的效率。该机构在地方也有相应的分支机构。另外,西班牙宪法规定,凡是国家的公共支出都要形成报告,最终提交议会,而对公共支出的上报、审核都由它完成。
3.完备的绩效评估体系
近些年,各国对公共支出的态度有很大的转变。在西班牙,二战前是把钱花出去就可以了,而现在花钱的目的性非常强。在欧盟的框架下,西班牙必须保持其预算的平衡性。为此,西班牙议会制定了非常明确的政策,通过实施绩效预算,根据每个机构的活动安排支出,并在预算中加以体现,事后对公共支出的绩效进行评估。
项目预算是推行绩效预算过程中采用的主要方法,它可控制公共支出的合法性、效能和效率,可制定多年度规划,适合长期或中期规划中的项目。项目预算遵循稳定、多年度、透明、效率的原则。经济财政部每年按照“计划在前、预算在后”的原则做三年滚动计划。项目分为目标性项目、手段性项目、管理性项目和支持性项目。项目的元素包括明确的目标、具体的方案、所需的经济、物质、人事资源以及能够进行评估的指数。
项目分析委员会是制定项目预算的基本机构,原则上每个部都设有一个项目分析委员会,由经济财政部财政和预算国务秘书署进行协调。项目分析委员会负责确定每个项目所需的财政资金,并考虑确定与支出政策有关的目标和预算期的多年度安排。重点是对项目进行分析、对项目成本和上年度的完成情况进行研究、对项目的财务资金是否与预算期相符进行审核。
总预算法规定由经济财政部对项目评估系统进行组织和协调,以便对战略目标的完成和所产生的社会经济影响进行评估。项目评估制度体系包括目标跟踪制度、会计制度和IGAE进行的财政控制和操作性审计。具体执行程序:一是预算资金根据以往年度的执行结果下拨;二是公共机构和行政管理机构的负责人对目标完成情况负责;三是公布结果。每月报告递交议会,并在国家官方公报上发布。
法律制度健全、管理模式科学的政府采购制度
西班牙实行政府采购制度已有100多年历史。在长期的实践中,西班牙的政府采购制度不断完善,在欧盟国家中独树一帜,别具特色。
1.法律制度体系健全
西班牙法律规定,政府所有采购活动都必须遵守《国家公共采购法》及其相关配套法规。同时规定,地方政府可以根据国家采购法,结合当地实际制定本地区的采购法规和政策,对国家法律进行细化和可操作化。总的看,西班牙政府采购法规体系由两级组成:一级是《国家公共采购法》,二级为根据国家法律制定的实施细则和地方政府制定的采购法规。目前全国颁布实施的采购法规有近70个,对政府采购范围、政府采购预算、政府采购管理行为、政府采购组织形式、政府采购信息管理、采购方式等作了详尽规定。
2.机构设置合理
西班牙政府采购主管部门为经济财政部。经济财政部内设政府采购司,统一管理全国的政府采购事务。该机构下设监督管理委员会、政府采购法律咨询委员会、供应商认证委员会和集中采购机构四个部门。
3.采购范围广泛
西班牙政府采购范围非常广泛,凡是属于政府事权范围内的采购事项,都要实行政府采购。一是纳入政府公共部门预算的物品和服务采购项目都必须实行政府采购,其中包括购买救济贫困人员的食品;二是国家管理的基础设施项目,包括铁路、市政工程、街道项目、电力、机场、地下停车场等,都要实行政府采购。私人企业(公司)投资建设交由国家管理且公民使用的体育设施等也要实行政府采购。
4.管理模式科学
西班牙政府采购管理模式体现了管理与执行分离以及分级管理的原则,即所有管理及审批事项由政府采购管理部门负责,具体采购由集中采购机构或各单位负责。在采购组织形式上,中央政府以集中采购为主,通用商品采购由集中采购机构负责,工程项目采购由各承担部门负责。地方政府以分散采购为主,地方政府各部门按照国家采购法规和地方政策法规规定自行组织采购。
5.采购程序完备
西班牙政府采购管理由两大环节组成,一是编制政府采购预算,确定采购需求和计划;二是开展具体采购。基本程序是:(1)编制部门预算,并根据部门预算编制单位的采购需求和采购计划。采购需求和计划不得超过预算。(2)将采购需求和计划报监督管理委员会批准。(3)按照批准的政府采购需求和计划,选定适合的采购方式(公开招标或其他方式)。其中公开招标要在财政部采购司指定政府采购媒体上公告采购信息。(4)组织采购。(5)签订合同。合同草案须送监督管理委员会审核通过后方可签署,否则,即使该项目合同已经本单位首长同意也无效。(6)根据签订的合同支付政府采购资金。西班牙政府采购项目都是采取财政直接支付方式。
6.采购方式多样
西班牙政府采购目前有四种方式,分别是公开招标、限制程序采购、平等谈判、内部决定。西班牙政府规定,凡是超过6万欧元的货物、超过3万欧元的服务项目必须进行公开招标采购。在西班牙,政府采购多实行公开招标方式。主要步骤:(1)确定详细的采购需求;(2)制定投标供应商的资格条件;(3)制定招标标准和评标办法;(4)在指定媒体上公告招标信息;(5)对评标报告进行评定;(6)在指定媒体公告中标结果;(7)签订合同;(8)供应商质疑投诉。限制程序采购相当于我国的邀请招标,平等谈判方式相当于我国竞争性谈判采购,内部决定相当于我国单一来源采购。西班牙规定,内部决定采购方式只适用于只有一个供应商的状况。除公开招标采购方式外,中央政府部门凡采取其他采购方式,都要报经济财政部审批。
7.资金支付安全高效
西班牙目前有两种法定的政府采购资金支付方式,一是标准支付方式,二是信用卡支付方式。标准支付就是财政直接支付,即财政部门按照部门的申请和合同约定将采购资金直接支付给供应商;信用卡支付方式主要用于小额零星支付,这种支付方式既便捷又有利于监控。为了保证支付的准确和时效,西班牙还建立了发票查询系统(供应商只能看到自己的发票),政府可以通过查询系统了解采购的真实性,供应商也可以通过查询系统了解政府支付时间。一般情况下,付款要在2个月内完成,否则政府采购人将要支付利息和承担相应的责任。
几点启示
西班牙的公共财政管理制度及相关做法为我国的财政改革和发展提供了不少有益的启示。
1.既要有法可依,又要执法必严。西班牙不仅有健全、完善的财政法律、法规体系,做到了有法可依,而且执行法律非常严格,从而确保了预算的编制、执行在法律的框架内平稳、规范运行。近年来,我国在依法理财方面已迈出了重要步伐,取得了显著成效。但与西班牙比,还有许多地方有待完善和加强。为此,要进一步增强依法行政、依法理财的理念,健全财政法律法规体系,增强执法刚性,真正做到“取之有据,用之有道,合理合法”。预算一旦通过法律程序,必须严格执行,不得随意更改或变通。要提高执法素质,加大执法力度,建立事前、事中、事后相结合的财政监督纠偏机制,做到有法必依,执法必严。
2.既要明确中央政府的支出责任,又要厘清地方各级政府的支出责任。西班牙的有关法律明确规定了中央、自治区、省三级政府的支出责任,政府间财政分配关系清晰。我国自分税制改革以来,已初步形成了符合社会主义市场经济基本要求的政府间财政关系制度框架,中央和省级政府财政分配关系基本理顺,但省以下财政分配关系还不够清晰明了,特别是在经济事务上的划分还较为模糊,执行中存在越位和缺位现象。一些应由中央承担的支出责任,地方也部分承担;一些应当属于地方的支出责任,中央也给予了补助。为此,必须按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则,进一步明确各级政府的财政支出责任。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的财政支出责任由中央全额承担,以保证法制、法令统一。属于面向本行政区域的地方性公共产品和服务的财政支出责任由地方政府全额承担,以提高工作效率、降低管理成本。属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任,对具有跨地区“外部性”的公共产品和服务的财政支出责任,由中央与地方按照一定比例分别承担。
3.既要重视财政资金的分配,又要重视财政资金的管理。西班牙在公共支出管理方面,做到了高效、规范、科学,可谓是“花钱不容易,管钱责任大”。这一点,对我国尤有借鉴意义。当前,在我国财政活动中“重分配,轻管理”的现象还在一定程度上存在,公共支出管理也存在诸多问题。必须借鉴西班牙的做法,加强对政府财政性资金统一调度和管理,改变财政资金分散管理,部门、单位多头开户的混乱局面,并重视信息网络等现代化技术手段的建设和运用,提高财政的科学管理水平。
4.既要确保财政资金的安全性和规范性,又要提高财政资金的有效性。经过多年的探索和实践,西班牙已建立了一套项目评价、部门评价和综合评价等多层次的财政支出绩效管理体系和相关制度,既保证了财政资金使用的安全性和规范性,又保证了财政资金的有效性。反观我国,个别部门的财务管理比较落后,财政资金使用效率不高,资金浪费的现象不可小视。为此,要进一步提高预算编制的科学化和规范化程度,在确保财政资金的安全性和规范性的同时,继续推进部门预算各项改革,将绩效预算的理念引入财政支出管理中,逐步建立起完善的绩效评价体系;并将评价范围扩大到包括消耗性支出、公共工程支出等所有政府公共支出;评价的内容应包括业务考评和财务考评,不仅要考评项目的资金落实、资金使用及财务管理状况等,更要考评项目绩效目标的合理性及项目目标完成情况。
5.既要加强内部控制建设,又要加强外部审计监督。西班牙政府在公共支出的控制方面较为成功,也得益于有一套完整的监督体系,既有严密的外部控制,又有系统的内部控制。内控、外控相互协作、相互促进,确保了整个财政监督体系的高效运作。目前我国的财政监督工作基本上还停留在原有的合规性监督上,监督的成果主要体现在查处了多少违法违纪金额,对财政资金的追踪问效不够,并且不同监督主体重复监督的现象也时有发生。今后有必要加快建立内部监督、政府监督和社会监督相对独立、相互制约,以及事前、事中、事后监督相结合的多层次、全方位、全过程的财政监督机制。既要重视内部监督检查,充分发挥财政部驻各地财政监察专员办事处的作用,加强对财政资金分配和使用的法制化、规范化、科学化的监督,又要发挥审计部门的审计监督作用。既要继续加强对财政资金使用的事后监督,又要加强财政资金分配的事前和事中监督。
6.既要扩大政府采购的范围,又要提高政府采购的质量。政府采购被誉为“阳光下的交易”。借鉴西班牙100多年实施政府采购的经验,结合我国推行政府采购以来的实际情况,我们认为:一方面,要进一步扩大政府采购范围。目前我国政府采购的范围和规范相对较小,有必要采取措施扩大政府采购范围,主要是把政府公共工程项目纳入政府采购管理范围。另一方面,要提高政府采购的质量。要加强政府采购预算和采购资金直接支付管理,促进政府采购制度改革;要进一步完善政府采购预算管理办法,切实将采购项目和预算纳入部门预算中,发挥预算在政府采购中的基础作用。同时,完善采购资金支付审核制度,实行采购资金直接支付管理,进一步加强对采购过程的监督,促进政府采购管理的规范化;继续加大政府采购管理与执行分离工作的力度,建立科学合理的管理体制;大力推行协议供货采购方式,提高采购效率;加强分散采购管理,建立集中采购与分散采购相结合的管理模式。
(作者为财政部办公厅副主任)
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