时间:2020-04-24 作者:王忠厚 (作者单位:内蒙古自治区预算会计学会)
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摘要:
预算是国家管理社会经济事务,实施宏观调控的重要手段之一。1995年1月1日《中华人民共和国预算法》的实施,结束了我国在预算管理方面长期无法可依的局面,成为我国财政管理法制化进程中的重要里程碑。《预算法》实施10年来,为各级政府利用财政预算管理社会经济事务、实施宏观调控提供了有力的法律保障。但随着我国经济体制和政治体制改革的深入,我国的经济社会形势发生了根本性变化,现行《预算法》已不能完全适应经济社会的发展需要,逐步显现出一些不完善的地方,主要表现在以下几方面:
1.预算编制时间短,预算质量不高。《预算法》第三十七条规定“各级政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前,将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。”第二十四条规定“各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。”《预算法实施条例》第二十四条规定“国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示,提出编制预算草案的原则和要求。”第二十七条规定“省、自治区、直辖市政府财政部门汇总的本级总预算草案,应当于下一年1月10日前报财政部。”这样,各基...
预算是国家管理社会经济事务,实施宏观调控的重要手段之一。1995年1月1日《中华人民共和国预算法》的实施,结束了我国在预算管理方面长期无法可依的局面,成为我国财政管理法制化进程中的重要里程碑。《预算法》实施10年来,为各级政府利用财政预算管理社会经济事务、实施宏观调控提供了有力的法律保障。但随着我国经济体制和政治体制改革的深入,我国的经济社会形势发生了根本性变化,现行《预算法》已不能完全适应经济社会的发展需要,逐步显现出一些不完善的地方,主要表现在以下几方面:
1.预算编制时间短,预算质量不高。《预算法》第三十七条规定“各级政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前,将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。”第二十四条规定“各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。”《预算法实施条例》第二十四条规定“国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示,提出编制预算草案的原则和要求。”第二十七条规定“省、自治区、直辖市政府财政部门汇总的本级总预算草案,应当于下一年1月10日前报财政部。”这样,各基层财政部门编制预算的实际时间只有一两个月。基层财政部门用于编制预算的时间更短,一些地区甚至只用一个星期左右即完成编制工作。这个期限对于细化部门预算、编制零基预算而言,显然是远远不够的。目前,虽然国务院下达编制预算的指示提前至9月初,但仍不能满足客观需要。在当前构建公共财政框架以及推行部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度的条件下,没有充分的时间对预算项目进行周密的论证,测算预算收支指标时信息资料收集掌握不完备、不准确,势必会影响预算收支安排与实际需要的一致性,从而导致预算后期执行时的频繁调整,出现“一年预算,预算一年”的状况。根据我国《宪法》和《预算法》的规定,国家预算由国务院编制,中央本级预算由财政部具体编制,报告全国人民代表大会审查批准。由于国家预算包括中央预算和地方预算,在编制时间有限的情况下,下级财政部门往往被迫采取层层代编并逐级向上汇总应急,极易造成代编草案与地方财政部门编制的预算草案存在较大差距,使汇总后的国家预算草案同样缺乏真实性。
2.预算执行在时间上存在法律空档。我国现行预算制度实行历年制,即公历1月1日起至12月31日止。但中央与地方预算草案要待每年3月份左右举行的各级人代会审批后才发生法律效力,这就造成了每年的前几个月的预算执行缺乏法律依据。《预算法》规定:“预算年度开始后,各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前,本级政府可以先按照上年同期的预算支出数额安排支出”。这种做法不仅肯定了上年同期支出的合理性,固化了上年同期支出的不合理因素,而且没有考虑到经济形势的变化,并使预算约束流于形式,弱化了预算的法律效力,影响了预算编制的完整性、权威性。
3.财政体制规定笼统,政府间权责不清。各级政府及其所属部门和单位,在预算法律关系中都是主体,只有明确各级预算主体的固定权利和义务,才能提供具体的立法对象和内容。然而,现行《预算法》对这个关键性问题规定得十分笼统,只是在第八条中规定“国家实行中央和地方分税制”,《预算法实施条例》规定“分税制财政管理体制的具体内容和实施办法,按照国务院的有关规定执行”。分税制改革的前提是划分事权,只有在事权划分清楚的基础上,财权的划分才有科学的依据,分税制的积极意义才能得到较充分的发挥。近年来,基层政府事权呈现出扩大的趋势,各级政府之间财力的纵向上移和事权的相对下移已经打破了原来的匹配关系,造成财权与事权关系的明显失衡,体制矛盾逐步突出。同时,在事权约束不严的背景下,上级财政集中的财力有相当一部分用于本级发展,向下转移支付的力度不够,造成财力不平衡的问题日显突出。
4.预算收入范围的界定狭窄,没有全部涵盖财政资金。《预算法》对收入的界定是不完整的,仅限于预算内资金。尽管近年来已将一部分预算外资金纳入预算内,但没有将全部预算外资金作为政府财力来统筹使用,致使大量的预算外资金游离于严格的财政预算管理之外。这种财政资金的双轨制运行,既违背了预算的完整性原则,又削弱了政府的宏观调控能力,同时也极易导致财经秩序混乱现象的发生。
5.预算立法缺乏协调性。由于我国没有财政基本法,很多法律、法规都涉及预算问题。使得不同的法律法规之间对同一问题的规定不相一致,给《预算法》的执行造成严重困难。如一方面《预算法》规定要坚持量入为出,量力而行,另一方面《农业法》、《教育法》、《科技法》等法律,又对农业、教育、科技等投入作了具体的硬性规定,以致在预算安排上难以操作,无所适从,影响了预算的整体性和统一性,使财政部门处于两难境地,越是基层地区和欠发达地区,法定支出比重就越大,编制预算难,执行预算更难。
6.对税收收入征管部门的约束不强。按照《预算法》及财政管理体制的规定,经本级人大批准的本级政府预算为法定预算,但其对实行垂直管理的税务部门的约束力不强,相对于本级政府税收计划,税务机关更加重视上级税务机关下达的税收计划,而没有考虑到实际上本级政府的税收计划一般更符合实际,更具可操作性。此外,《预算法》对于税务部门完不成预算收入任务应承担什么责任也无明确规定。因此,政府“花钱买税”的现象大量存在,税收成本居高不下。
7.预算审查和监督不够严谨。《预算法》的一些法律条文规定内容比较简单。虽然每年也通过政府的预算报告,具有一定的法律约束力,但由于政府预算报告没有以法律形式出现,所以其法律约束力有很大的局限性。从多年来的执行情况看,人大对预算的审查和批准不够严谨。一方面是因为预算编制粗糙、简单概括,报告中几乎涉及不到具体的预算收支项目,人大代表很难对预算草案发表审查性意见;另一方面人代会审议通过预算草案的时间很短,并且缺乏专业性。《预算法》及其《预算法实施条例》没有规定预算草案正式提交同级人代会审批时间,人大代表一般在人代会召开时才能见到预算草案的报告,而人代会审议预算草案及其报告的时间很短,代表们很难对预算草案进行深入的审查。因而人代会对预算草案的审查存在走过场的现象,没能真正发挥人大监督作用。
8.法律责任规定较粗。《预算法》设定了许多权利性和义务性法律规范,但对不履行义务或者滥用权利的行为如何处理规定较粗,对违反《预算法》行为法律责任的规定范围较窄,处罚较轻,可操作性不强。
鉴于现行《预算法》存在的上述问题,现对修改《预算法》提出以下建议:
1.改革预算年度,实行标准周期预算。修改《预算法》第十条预算年度从1月1日至12月31日的规定。预算年度实行跨历年制,预算年度起点定在各级人代会召开会议后的时间,比如预算年度从每年4月1日至来年3月31日或7月1日至来年6月30日,这样便于实现预算先审批后执行,体现财政运行的法制性。此外,针对目前预算编制时间短、预算质量不高的问题,建议借鉴西方国家预算管理的经验,在《预算法》中明确建立“标准预算周期制度”,明确将每个预算周期定为一定的月数,并从时间上划分为几个标准阶段,从而充分做好预算编制准备,延长预算编制时间。同时,对国务院下达编制下一年预算草案通知的时间规定在上半年。给各级政府充足的时间按国家政策编制下一年的预算,以保证预算编制的时效性,实现预算编制科学、规范、公平、透明,强化预算的约束力。
2.明确各级预算主体的固定权利和义务。一是明确划分各级政府的事权。科学界定各级政府的权力和义务,明确规定哪些责任属于中央政府,哪些责任属于地方政府,使有限的财力在各级政府之间进行合理配置。同时,取消资金匹配制度,严格按照“谁定项目,谁投入”的原则设计划分事权,取消层层匹配,以减轻基层财政负担。二是明确划分各级政府财权。主要是明确各税种的归属权并相对固定下来,重点是清晰划分中央与地方之间的税种归属。同时,适当下放税权,将除中央税和共享税以外的地方税种的减免权、税率调整权适当下放给省、自治区、直辖市人民政府,并同时赋予省级、自治区、直辖市政府根据本地特点开征资源税等特别税种或者税目的权力。三是财政体制一经确立,就应该保证其实行的稳定性和连续性,不宜轻易调整,如有调整,也应通过修改《预算法》而不是以文件的形式进行。
3.科学界定预算收支范围,实行预算内外统一的综合预算制度。应通过《预算法》明确确立“大收入、大支出”的大财政分配格局,将收费改为税收的收入以及按国际惯例和政府行政所需保留的规费,一并纳入部门预算管理;取消“预算内”、“预算外”这一概念,统一为预算收入,实行综合财政预算管理。应明确非税收入征收、管理、使用等方面的具体规定,强调非税收入实行“收支两条线”管理。同时要明确规定,公共预算资金要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域,逐步提高财政对政权建设、教育文体和科学事业以及环境保护等公共需要方面的保障能力,弥补市场机制的不足,防范和化解财政风险,促进我国经济增长方式的转变,推进社会公益事业的全面进步。
4.明确财政部门在组织收入方面的主导地位。《预算法》应突出财政部门在组织收入上的主体地位,完善财政职能。明确其在组织收入上约束税务机关的职能,提高其协调税务等收入征收机关的能力,赋予财政部门对于税务机关征收行为的监督权、检查权、纠正权和处理权,从而明确财政部门对税务机关的外部监督,建立税收征管的权力制衡机制。同时,明确税务部门既要对中央政府负责,也要对地方政府负责,要全力完成本级政府下达的税收计划。
5.明确部门预算包括的内容和编制方法。《预算法》明确规定了各级政府预算由本级各部门预算组成,但未对编制部门预算作出具体明确要求。建议《预算法》应该明确部门预算的法律地位和各部门在编制部门预算中的作用,对部门预算的概念、内涵、组成、表现形式等内容做出具体规定。要按照公共财政理论和市场经济理论,提出“零基预算”、“综合预算”的要求。同时,将财政保障范围和保障顺序写入《预算法》,使具体从事财政工作的人员能够依法行事。
6.把国库单一账户制度纳入预算执行程序。近年来,我国国库管理制度改革取得了显著成效,应将近年来制定的预算执行的相关制度纳入《预算法》体系。财政国库管理贯穿于预算管理活动的全过程,在政府预算执行中居于十分重要的地位,它兼有预算资金的保障、预算资金的核算和预算执行的监督三大职能。国库单一账户制度是市场经济国家普遍采用管理方式。从我国国情出发,构建具有中国特色的国库单一账户制度,是我国财政资金管理改革的必然趋势。建议将有关国库单一账户体系、国库集中收付的内容补充到《预算法》中,并对预算收入的归纳、划分、留解、退付、拨款支出等制定具体可行规定,财政、税务、人行、预算部门应当遵照执行。
7.细化预算调整定义,明确预算调整权限。《预算法》中定义“预算执行中增加支出或者减少收入,使批准的收支平衡的预算总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的”为预算调整,这个定义的范围规定过于笼统,且预算调整的权限不明确,预算调整程序不清晰,造成了目前预算执行中约束软化,调整随意性大的现状。建议根据预算调整的性质、资金量大小、增减的领域,在既有利于行政机关灵活施政又能保证预算严肃性的前提下,对不同层次预算调整的权限和程序作出明确的规定,避免预算调整的随意性。
8.适当提高基层财政政府预备费的设置比例。预备费设置的目的是为了应付当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。随着我国社会主义市场经济的不断发展,改革开放的不断推进,公共财政所要承担的风险会越来越大,一旦发生重大突发危机,正常预备费难以保证支出需要,给预算执行造成冲击。特别是一些贫困地区,纯农牧业地区,自然灾害频繁发生,这个比例显得偏低,无法保证当年预算执行中的自然灾害救灾开支或难以预见的特殊开支,建议提高为5-8%。
9.明晰法律责任。建议《预算法》中明确表述参与预算管理和监督的各个行为主体的权利和责任,保证各管理主体按照预期的程序运行。同时对违反《预算法》规定、超越职权或不作为的行为主体承担的法律责任也要有明确的规定,各主体承担的责任一定要细化,处罚要适当,给国家造成重大损失的,除承担行政责任外,还要追究刑事责任。以保证《预算法》的顺利实施和预算约束的真正硬化。
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