时间:2020-04-24 作者:廖蔚 (作者单位:四川大学经济学院)
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摘要:
水库移民地区是全国大社会——经济——环境系统下的小系统,既具有与其他地区相同的特点,又具有自己的个性。因此,必须根据全国建立社会保障制度的普遍性规律,充分考虑水库移民地区的特殊要求,构建出富有特色的水库移民地区专项社会保障制度,为水库移民的生活安置提供一道坚实“安全网”。
构建水库移民专项社会保障制度的必要性
建立水库移民专项社会保障制度是完善社会保障制度的重要环节。水库移民是一个非常脆弱的社会群体,一般在建设搬迁后其生活方式、工作条件和社会环境均处于一种更新或重建状态。水库移民特别需要有关部门能够协助解决其在搬迁后所面临的生活、就业、医疗和养老等方面的困境和挑战,从而在全新的生存环境中能够顺利地度过适应期。一般来说,水库移民人口情况复杂,其社会背景、价值观念、文化素质、经济条件和生活需求等方面都存在千差万别,同时,也存在强烈的期待心理、依附心理和念土心理。他们对新安置区的居住条件、土地资源、用水用电、子女上学等方面都存在种种疑虑。而要有效解决这些实际问题,确保移民生活安定,生产发展,就需要建立和健全完善的专项社会保障制度。就我国目前国情来说,关键在于如何根据各地经济发展...
水库移民地区是全国大社会——经济——环境系统下的小系统,既具有与其他地区相同的特点,又具有自己的个性。因此,必须根据全国建立社会保障制度的普遍性规律,充分考虑水库移民地区的特殊要求,构建出富有特色的水库移民地区专项社会保障制度,为水库移民的生活安置提供一道坚实“安全网”。
构建水库移民专项社会保障制度的必要性
建立水库移民专项社会保障制度是完善社会保障制度的重要环节。水库移民是一个非常脆弱的社会群体,一般在建设搬迁后其生活方式、工作条件和社会环境均处于一种更新或重建状态。水库移民特别需要有关部门能够协助解决其在搬迁后所面临的生活、就业、医疗和养老等方面的困境和挑战,从而在全新的生存环境中能够顺利地度过适应期。一般来说,水库移民人口情况复杂,其社会背景、价值观念、文化素质、经济条件和生活需求等方面都存在千差万别,同时,也存在强烈的期待心理、依附心理和念土心理。他们对新安置区的居住条件、土地资源、用水用电、子女上学等方面都存在种种疑虑。而要有效解决这些实际问题,确保移民生活安定,生产发展,就需要建立和健全完善的专项社会保障制度。就我国目前国情来说,关键在于如何根据各地经济发展水平,充分考虑水库移民和移民地区情况的特殊性,建立行之有效的移民社会保障制度。
建立水库移民专项社会保障制度是保障移民基本生活水平的根本前提。根据世界银行的研究,移民搬迁后将面临丧失土地、失业、无家可归、社会生活边缘化、食品不安全、发病率增加、失去享有公共财产和服务的权利、社会解体等风险。我国曾有学者设计了相关问题来调查这些项目,调查中发现愿意参加社会保障的移民占62.5%。可见,移民对解决生活困难、规避移民过程中的各种风险存在十分迫切的需求,切实希望政府能够采取行之有效的政策和措施来保障水库移民的基本生活水平。
建立水库移民专项社会保障制度是保证移民经济多重发展目标实现的重要机制。由于非自愿移民具有很大的强制性,具有特定的经济和社会目的。因此,从水库移民经济的价值观念来看,其发展目标往往是一个由社会保障机制建设、社会服务机制建设、生态保护机制建设和心理培育机制建设等多重要求组成的有机系统,具有开发性、再生性和发展性等诸多基本特征。而要实现这些多重目标,最重要的是要构建良好而及时的水库移民专项社会保障制度。这是实现其他衍生发展目标的基石。
构建水库移民专项社会保障制度的总体思路和基本原则
对于大多数移民安置地区而言,既有迁入民又有原住人口。在迁入地已有既定的社会保障制度前提下,要根据迁入民特点构建一种全新的社会保障制度必将会导致巨大的转制成本和运行风险。因此,需要采取一种更积极稳妥和符合实际情况的方式,即建立专项的水库移民社会保障基金。其总体思路是:针对不同类型的水库移民实施不同水平、不同层次的社会保障项目,并在运行了一段时期后再与迁入地既有的社会保障制度进行融合,实现两者统一运行。由于我国城镇社会保障制度已经基本上趋于成熟,因此针对移民中非农业户人口所面临的养老、失业、医疗、救济等问题则可以分别纳入城镇社会保障制度的养老保险、失业保险、医疗保险等项目。对于移民中的农业人口,要借鉴我国建立农村社会保障制度的思路和办法,针对农村人口面临的养老、医疗两大问题,重点建立社会养老保险制度和合作医疗制度,同时涉及社会救助、社会优抚等子项目。在原居民还没有建立起有效的社会保障制度情况下,要积极利用移民搬迁而产生的体系建设和转制成本相对较小的契机,首先在水库移民中建立起基本社会保障制度,通过良好的保障效果和运行成绩来带动非移民主动参与,最终建立起覆盖面广、参加率高的社会保障制度。
水库移民专项社会保障体系的建立和完善是一个庞大的系统工程,在建立过程中,必须坚持以下原则:
第一,适度发展和逐步发展相结合。移民社会保障制度的目的、内容、范围和水平不能脱离移民安置地区的实际,不能超前于移民安置地区经济发展水平和广大移民的实际消费水平和经济承受能力。应当在保障移民基本社保要求的前提下,随着移民安置地区生产力发展和经济水平提高,逐步扩大移民的社会保障项目、水平和覆盖面。
第二,统筹移民工作全局。水库移民专项社会保障制度不仅要能保证移民生活安定,保证移民生产恢复发展,而且要能保证移民安置地区社会稳定,促进迁入地的经济发展,实现人口迁移和工业化、现代化、城镇化建设统一进行、统筹规划,达到开发式移民安置方针的战略目标。
第三,统一性和多样化相结合。统一性原则要求社会化管理与具体负责部门管理相结合,由国务院与劳动和社会保障部统一领导,地方政府社会保障部门会同移民部门具体实施管理,并调动社会各方面的积极因素,共同做好水库移民的社会保障工作。多样性原则要求不仅在移民中根据城镇户口和农村户口建立不同的社会保障制度,而且要在不同收入水平、不同层次的水库移民中建立多样化、满足不同需求的社会保障制度。
第四,个人责任与社会责任并重。虽然水库移民一般是非自愿的,但这并不意味着将由国家承担全部责任。因为支持国家工程建设是公民的义务,改造生存环境显然符合居住在周围的群众利益,而为脱贫解困移民更是为了解决贫困地区居民的生活问题。因此,建立水库移民专项社会保障制度也要强调移民个人应承担的责任,这样既可以使移民在国家扶持基础上自力更生,又可以减轻国家财政负担。
第五,公平与效率相统一。在社会主义市场经济体制下,要坚持效率第一、兼顾公平。社会保障制度在一定程度上维护着社会公平,但讲社会公平不能不顾效率,要按照效率第一、兼顾公平、机会均等、竞争择优的目标顺序,推进水库移民专项社会保障体系建设。
构建水库移民专项社会保障制度的具体措施
第一,在管理体制方面,必须建立统一的机构集中管理。社会保障制度管理必须追求高效率、分工合理、职责分明,并在集中统一管理基础上与属地管理、专业化管理相结合,与法制和实施系统相结合。因此,笔者建议由劳动和社会保障部会同移民开发局设立移民社会保障机构,对全国移民社会保障工作实行统一领导。在统一领导的前提下再实行分散管理,由地方政府社会保障部门会同移民安置实施机构具体管理,建立合理的管理体制,以保证工作高效灵活。
第二,在资金方面,必须建立水库移民专项社会保障基金。基金来源可以本着筹资多元化、多层次、多渠道的根本原则和办法,通过以下几种办法解决:其一,对跨省市、数量大、迁移距离远的移民由国家财政单独拨款,建立专项社会保障基金;其二,在本省范围内、数量适中的移民则由国家、省级政府、各地政府财政按一定比例拨款,以省一级政府拨款为主;其三,从征地搬迁的补偿安置费用或扶持基金中规定一定比例建立专项社会保障基金。以上可以做为初步启动资金,其后在不同项目上实行个人缴费,以保证有持续的基金来源并平稳地运行下去。同时要加强对基金的监管,实现移民地区至少以县一级为基金统筹单位,通过安全、可靠的基金运营实现其保值、增值。做为补充措施,还要千方百计的拓宽资金来源渠道。
第三,要进一步完善水库移民专项社会保障制度的法律体系,健全水库移民社会保障法制,使移民社会保障基金来源、管理体制等问题有法可依,保证制度运行的合法性和规范性。同时建立一套项目齐全、内容完整、可持续发展的开放的移民社会保障指标体系,以保证所有享有保障权利的移民都能够充分保障自己的权益,解决需要利用社会保障手段来解决的生产生活问题。
第四,加强水库移民地区社会养老保险、医疗保险、社会救济和其他移民社会保障项目建设。如湖南省华容县将移民中五保户老人一次性地安置到其他乡镇的养老院,就当前我国农村地区实际情况而言,不失为一种较为妥善的安置办法。目前我国农村社会养老保险的主要做法是个人缴费为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持,实际上该制度基本上还是靠个人缴费。实行移民社会养老保险首先需要考虑移民的缴费能力,主要取决于移民的收入状况和养老负担情况。从移民医疗保险来看,目前,我国农村医疗保险主要实行合作医疗,但存在诸如基金统筹层次太低,卫生系统管理水平不高,管理人员素质低,农民单方缴费,致使资金投入不足、保值增值能力低下等问题。在此,建议应适时提高合作医疗基金统筹层次(如以县为单位),同时提高管理水平,加强监督,以便较好地解决水库移民看病治病问题。就水库移民社会救济而言,为了从根本上保证水库移民的基本生活水平,应当实施最低生活保障制度,使该制度对移民生活安置起到“网底”的作用。
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