时间:2020-04-24 作者:韩健 (作者单位:福建省财政厅)
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摘要:
实施项目带动战略是福建省建设海峡西岸经济区的重要载体。一年多来,全省财政部门认真贯彻执行项目带动战略,积极筹措资金,重点支持了公路、铁路、水利等重点基础设施项目和炼化一体化、汽车、软件开发等重点产业项目建设。同时,随着项目带动战略的顺利实施,福建经济持续快速发展,新兴财源不断涌现,财政经济实力不断壮大,实现了“财政支持项目建设,项目促进财政增收”的良性循环。但从资金使用方面来看,还存在一些问题:政府投资范围过广,一些政府投资挤占了市场投资空间;政府投资的导向带动作用不强,乘数效应不够理想;资金使用分散,部分政府投资项目效益不高等。因此进一步贯彻落实好项目带动战略,还要不断创新思路,提高政府项目投资的管理能力。
合理界定政府投资范围.集中财力保证重点项目
省级财政建设性资金安排要坚持“有所为,有所不为”和“集中财力办大事”的分配原则,充分发挥市场配置资源在投资领域中的基础作用,逐步缩小政府投资的领域和范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,包括加强公益性和公共基础设施建设,保护和改善生态环境,促进欠发达地区的经济和社会发展,推进科技进步和高...
实施项目带动战略是福建省建设海峡西岸经济区的重要载体。一年多来,全省财政部门认真贯彻执行项目带动战略,积极筹措资金,重点支持了公路、铁路、水利等重点基础设施项目和炼化一体化、汽车、软件开发等重点产业项目建设。同时,随着项目带动战略的顺利实施,福建经济持续快速发展,新兴财源不断涌现,财政经济实力不断壮大,实现了“财政支持项目建设,项目促进财政增收”的良性循环。但从资金使用方面来看,还存在一些问题:政府投资范围过广,一些政府投资挤占了市场投资空间;政府投资的导向带动作用不强,乘数效应不够理想;资金使用分散,部分政府投资项目效益不高等。因此进一步贯彻落实好项目带动战略,还要不断创新思路,提高政府项目投资的管理能力。
合理界定政府投资范围.集中财力保证重点项目
省级财政建设性资金安排要坚持“有所为,有所不为”和“集中财力办大事”的分配原则,充分发挥市场配置资源在投资领域中的基础作用,逐步缩小政府投资的领域和范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,包括加强公益性和公共基础设施建设,保护和改善生态环境,促进欠发达地区的经济和社会发展,推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目,要尽可能利用社会资金。
同时,要合理划分省市县乡四级政府的投资事权,明晰政府间的权利义务。省级财政资金除本级政权等建设外,主要安排跨地区、跨流域以及对全省经济和社会发展全局具有重大影响的项目,避免因随意分配和“撒胡椒面”造成的分配不公和资金浪费。因此,当前省级财政支持项目建设的重点应放在以下方面:一是扶持电子信息、汽车、船舶以及高新技术产业的发展,创造一批具有核心竞争力的著名大企业及名牌产品,培育和形成具有全国乃至全球性竞争力的产业集群;二是大力发展电力、石化等能源产业,缓解能源制约;三是支持高速公路、铁路、船舶码头、“数字福建”等关系发展全局的基础设施;四是支持“年万里”农村公路网工程、水利“六千”工程、土地开发整理、农村义务教育等农业基础设施项目,改善农村生产生活条件;五是保证文化、教育、科技等社会事业重点项目的资金需求,促进三个文明的协调发展。
在资金使用上要坚持以项目为载体,统筹各类政府性资金。现行的预算管理制度中许多科目的财政支持、许多部门的预算都包含着项目建设资金。各个部门的预算、各个科目的支出,包括预算内外资金、政府性基金和债务资金都要坚持统筹安排的原则,认真贯彻实施项目带动战略,优先保证省委、省政府确定的重点项目,形成合力使有限的政府资金效益最大化、最优化。同时,要调整支出结构,归并整合性质相同相近的项目资金,集中财力办大事,如把支持企业和科技发展的各种专项资金,包括:高新技术企业发展贴息资金、重大重点科技项目资金、科技成果转化资金、高新技术风险投资、科技型中小企业创新资金以及农业研究和开发项目资金等捆绑起来集中使用,提升资金规模效益。此外,要把资金扶持与政策扶持有效结合起来。当前,扶持企业发展的税收政策中越权减免税和优惠政策不落实的问题并存。各种税收优惠政策五花八门,随意性大,同种类型的企业执行了不同的税收政策。要对现有的税收政策进行清理,在中央统一税政的前提下,把扶持企业发展的各种税收优惠政策落到实处。
改革财政投资体制,落实好项目带动战略
一是分门别类采取不同的投入形式。财政资金投入根据资金来源、项目性质和调控需要,可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式,更好地支持项目建设。对纯公益性的社会事业项目建设实行直接投资;对企业化运作的竞争性项目实行资本金注入,财政资金根据投资金额享有相应股权;对研究开发活动、污染治理等符合社会公共利益的项目实行投资补助予以鼓励;对外债、国债项目实行转贷,到期收回本息;对符合产业发展规划的重点龙头企业项目建设贷款实行财政贴息,促其发展壮大。
二是开展出资人制度试点。财政资金以资本金注入项目方式投入的,要确定出资代表,明确政府投资的所有者代表和相应的权利义务。政府对资本金注入的项目,均由原来的直接对项目拨款改为通过出资人代表进行投资,财政资金先拨入出资人代表,再根据政府导向意图通过股权投资等形式参与项目建设。目前,福建省沿海滩涂围垦项目实行企业化运作,省级投资由省土地整理中心作为省级投资出资人代表,按股权参与收益分配。从实施的情况来看,吸引带动的社会投资占总投资的一半左右。对于一般竞争性企业和实行公司制运作的交通、港口、城市污水处理等项目的投入也可以考虑开展出资人制度试点,通过投资主体履行出资人职责,实现政府资金的“拨改投”。
三是打破所有制界限,一視同仁扶持企业发展。一是财政补助要面向一切企业,产权归属不应成为获取补贴的限制条件。二是制定科学透明、客观公正的补助标准和条件并公诸于众,符合要求的企业经申请自动获得补助,避免随意性。标准可以用社会效益、生态效益、财税贡献等综合指标来衡量。三是通过专家评审、公开招标、项目公示等有效程序确保补助分配的公开、公平和透明。
四是改革财政支持产业发展资金使用办法,实行无息回收、有偿使用、滚动发展。目前福建省促进项目成果转化的预算内基建资金采取前期经费补助和无息回收两种形式,其中无息回收资金在投资2年后分3年回收。软件产业发展、市场建设专项资金也正考虑委托银行发放、无息使用,待项目投产后分期收回,变一次性投入为循环投入,扩大政府资金的滚动放大效应。
五是坚持“四分离”,改革公益性政府投资工程建设管理模式。对公益性政府投资工程如政府办公楼、文体中心等,要改变目前由使用单位担任项目业主的做法,应按照投资、建设、管理、使用“四分离”的指导思路,推行“代建制”、“交钥匙工程”、即通过招标等方式,由专业部门或机构为项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交使用单位。这样可以有效控制投资预算、遏制“三超”,可以较好地解决外行业主、分散管理、机构重复设置等问题。
发挥财税政策资金杠杆作用,吸引聚集社会资金
一是鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格,通过财政注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施,鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式,参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。
二是把财政投资和金融工具有效结合起来。项目建设资金除了政府投入外,要加大市场融资力度,通过股份制改革、银行贷款、发行企业债券、委托贷款、信托计划等金融手段筹集项目建设资金。运用银团贷款、融资租赁、项目融资等多种业务方式,支持项目建设。积极支持建立中小企业融资和信用担保体系,建立和完善创业投资机制,规范发展各类投资基金,鼓励吸引各种社会资金、金融资金投向项目建设。财政通过注入资本组建担保公司、承担部分保费、贷款贴息等手段,用财政投资促进担保体系的建立完善,吸引带动银行信用,建立投资、担保、贷款三位一体的联动组合机制,解决企业融资困难。
三是引入市场机制,使政府投资效益最大化。利用特许经营、投资补助等多种方式,吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。坚持有进有退,盘活存量资产,已经建成的政府投资项目具备条件可以依法转让产权或经营权,用回收的资金滚动投资、循环利用。2003年福建省对福州长乐国际机场进行了重组,盘活了资产,减轻了债务负担。地方铁路、高速公路等省属资产也可通过出售股份、招商引资等方式盘活存量,做大做强企业,筹集建设资金。
坚持科学发展观,处理好项目建设和环境资源的关系
实施项目带动战略始终要坚持科学发展观,坚持科学的区域布局、产业规划,避免不顾客观规律、破坏资源环境的盲目大干快上,因地制宜发展建设项目,促进人与自然的协调和可持续发展。
一是科学布局,避免重复建设。当前突出的问题是政府重复办事业,造成公共资源的浪费。政府的公共事业建设更要坚持科学规划,合理布局,资源共享。政府项目建设要打破行政区划,避免小而全,要根据区域的经济社会发展规律和客观需求统筹规划,有的项目可以实行跨区域联合投资、共同建设。
二是合理利用土地资源,落实好最严格的耕地保护政策。通过从经营性房地产项目土地出让金收入提取一定比例建立工业用地成本调节基金,降低工业园区项目建设用地地价,吸引工业项目落地园区,鼓励集约用地。集中部分土地出让金纯收益专项用于农业土地开发,重点支持村镇建设土地利用规划、土地开发整理复垦、基本农田建设以及改善农村生产的路水电等基础条件。加大对土地开发整理投入,提高耕地质量和综合生产能力,确保耕地占补平衡。
三是增加环境保护投入,加快生态省建设。加强排污费征收管理,筹措资金投入环境保护支持生态公益林管护、养殖业污染源治理和垃圾场建设。综合治理五江二溪重点流域水环境,保护水资源。大力扶持循环经济、环保产业项目发展。同时,加大资源勘查投入,鼓励提高矿产资源综合利用水平。
建立事前事中事后的全过程监督体系,提高资金使用效益
一是强化预算审核。充分发挥财政投资评审中心的技术力量,立足事前控制投资,把评审环节由项目决算逐步前移至工程预算评审,从源头上控制投资,避免未开工先超概算,使建设单位招标和投资控制有依据,有效节约财政资金。
二是推行政府投资项目资金在线监控。2003年福建省财政厅开发了省土地开发整理和重点建设项目资金在线监控系统,利用现代网络和信息技术,在静态上全面反映全省纳入监控项目的基本情况、区域分布、投资规模、工程进展和资金支付进度,在动态上,可以对资金使用实行全过程实时监控。目前在线监控系统已经在20个重点建设项目和36个土地开发整理项目使用,拟在修改完善后,进一步在省级政府投资项目管理中推广,并适时推广到市县财政部门。
三是开展政府投资项目绩效评价。建立政府投资项目后评价制度,对项目的建设成本高低、投入产出比、经济社会效益等进行考核评价,为今后的项目决策和建设提供参考借鉴。近期拟以省级土地整理项目为试点,通过对比整理前后的耕地面积、耕作层质量、道路水渠、农作物产量、经济价值、生产成本、生态环境等指标对省级土地整理项目开展绩效评价,以完善管理制度,进一步提高资金使用效益。
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