时间:2020-04-24 作者:刘忠庆 (作者单位:财政部驻山东省财政监察专员办事处)
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摘要:
违法批地用地、盲目投资、低水平重复建设,在这些问题的背后是政府行为的不规范,政府职能“越位”,为追求政绩大上“形象工程”。另外,土地管理制度不健全,土地执法不严等也助长了土地市场秩序混乱。
2002年下半年以来,为加强宏观调控、切实保护耕地,中央出台了一系列严格土地管理的措施,取得了初步成效。但是,最近山东专员办组织了对部分地区土地专项资金征收管理及土地政策执行情况的检查,发现目前违法批地用地问题仍比较突出,盲目投资、低水平重复建设问题尚未根本解决。
征地方面存在的主要问题
1.违法批地用地。经检查,2002至2003年,相当多的地方没有严格执行耕地保护制度,把土地当成“摇钱树”,“以地生财”,滥占乱用耕地,导致耕地面积锐减,农民失地问题日益严重。据国土资源部最新统计,目前,我国人均耕地面积只有1.43亩,仅占世界平均水平的1/3。从1996年底到2003年,7年间耕地减少1亿亩,耕地数量的下降已到了最危险的程度。存在的主要问题有:
——边报边用,先斩后奏。如1998年10月,某市在没有办理基本建设立项和征地手续的情况下,开工建设高速公路。项目开工一年后,市政府才向省政府上报关于项目用地的请示,但...
违法批地用地、盲目投资、低水平重复建设,在这些问题的背后是政府行为的不规范,政府职能“越位”,为追求政绩大上“形象工程”。另外,土地管理制度不健全,土地执法不严等也助长了土地市场秩序混乱。
2002年下半年以来,为加强宏观调控、切实保护耕地,中央出台了一系列严格土地管理的措施,取得了初步成效。但是,最近山东专员办组织了对部分地区土地专项资金征收管理及土地政策执行情况的检查,发现目前违法批地用地问题仍比较突出,盲目投资、低水平重复建设问题尚未根本解决。
征地方面存在的主要问题
1.违法批地用地。经检查,2002至2003年,相当多的地方没有严格执行耕地保护制度,把土地当成“摇钱树”,“以地生财”,滥占乱用耕地,导致耕地面积锐减,农民失地问题日益严重。据国土资源部最新统计,目前,我国人均耕地面积只有1.43亩,仅占世界平均水平的1/3。从1996年底到2003年,7年间耕地减少1亿亩,耕地数量的下降已到了最危险的程度。存在的主要问题有:
——边报边用,先斩后奏。如1998年10月,某市在没有办理基本建设立项和征地手续的情况下,开工建设高速公路。项目开工一年后,市政府才向省政府上报关于项目用地的请示,但省政府未批。2001年3月,在项目建成的情况下,市政府又变通办法,以处理违法用地名义,化整为零,将项目分成10个合同段,以10个文件分别向省政府重新上报补办用地手续的请示,申请征地595公顷。2002年12月,省政府在同一时间,用10个文件批复同意补办征用土地手续。
——未批先用,斩而不奏。如2003年,某木业有限公司等6个单位未经批准,在某市经济开发区内擅自占用基本农田和耕地49公顷,用于工业等项目建设;2003年,某县国土局对新《土地管理法》实施后土地违法案件立案查处,查处违法案件208宗,面积133公顷。县国土局依法处罚后,县政府向市政府上报《补办用地手续的请示》。至检查时,市政府未逐级上报省政府批准,仍无合法的用地手续。
——化整为零,越权批地。如2003年5月至10月,某市国土资源局经市政府批准,先后与19家单位签订协议,征用收回某区域土地618公顷。其中市政府下文直接批复收回土地311公顷;报省政府征用八批次土地290公顷(每批次耕地均不超过35公顷);未报批土地16公顷。按规定,该项目实际占用耕地已远超过35公顷,应由国务院批准。
——“合法”占用,擅自批地。如2002年至2003年,某市政府自行批准,同意收回国有滩涂等国有未利用土地19.71公顷,用于建设某科技研究基地等。
——自行其是,变更用途。从2002年4月起,某市政府陆续违规收回划拨给某企业的土地126公顷,并出让、划拨给其他单位用于工业园区建设,改变省政府批准建设项目的用途。
2.违法违规出让土地。如2002年至2003年,某市自定政策,擅自减免土地出让金7.6亿元,造成政府土地收益大量流失;不依法追缴土地出让金,欠征土地出让金5.6亿元;土地出让金应缴未缴财政专户3亿元,有的由用地单位直接与被征地单位结算征地费用,有的以土地出让金抵顶改制企业负资产或用于安置下岗职工等,未缴财政专户,资金体外循环。另外,为了招商引资,有的以低价或“零”地价、甚至“负”地价协议出让土地。如2003年,某市一外商投资项目用地16公顷,该市不仅减免了土地出让金1785万元,而且还由市土地储备中心承担了其土地平整等费用2232万元。
3.违规建园区,清理整顿不彻底。如2001年11月,某市市委擅自作出决定,建立“大学科技园”,规划面积10平方公里,至检查时,已有5所院校进园并开工建设,其规划建设面积450公顷,已实际占用土地面积378公顷。另外,该市还自行设立“高科技工业园”,规划面积19平方公里,已开发区域总面积6平方公里。在清理整顿园区后,2003年12月,该市政府作出决定,将自行设立的“大学科技园”和“高科技工业园”分别并入其他两个开发区。至检查时止,各园区管委会并未撤销,机构照常运行,园区合并只是一种形式。
4.政府土地收益用于平衡财政预算。如2002年至2003年,某市财政局将国资办收取的土地出让金净收入1433万元缴入国库,列“一般预算收入-国有资产经营收益”,未列政府土地基金预算收入。另外,市财政局将应由一般预算列支的政府办公大楼、政府会议中心以及归还商业银行借款等支出44561万元,列入政府土地基金预算,违规支出达90%以上。
5.土地市场税收流失严重。经检查,某市国有土地使用权出让及占用耕地等行为,存在大量的税收流失问题。契税、耕地占用税、土地增值税以及印花税等地方税种征收管理漏洞大,措施不力,应征不征、少征或免征问题突出。据测算,2003年,该市市直单位土地转让应缴契税4367万元,实际缴纳1625万元,漏缴2742万元,占应缴契税的62.78%;各县(区)占用耕地应缴耕地占用税1760万元,实际缴纳680万元,漏缴1080万元,占应缴耕地占用税的61.36%。
除此以外,有的地市还存在土地出让金入库不及时,坐支土地出让金,土地补偿费拨付不及时、不到位,土地行政事业性收费违规收取、违规使用,违规设置过渡账户,土地收支核算不规范,土地财务管理混乱,会计基础工作薄弱,大量建设用地长期闲置,越权审批供地,土地批而不用,未经评估出让土地,土地利用超计划指标等问题。
征地方面存在问题的原因剖析
近几年,国务院“三令五申”,严禁违法批地用地,而且在全国开展了土地市场治理整顿工作,但收效甚微。违法违纪问题屡禁不止,究其原因是多方面的,主要有:
1.政府行为不规范。当前,在土地征用、开发、流转和补偿分配中,政府职能“越位”、行为不规范的问题比较突出。这除了因为一些地方领导法制意识淡薄,权大于法外,最根本的原因,在于长期以来实行以GDP与财政收入增长为考核地方政府官员标准的制度。地方政府通过土地“农转非”,可以大量获取土地资本增值收益,用于其原始积累,大上“形象工程”、“首长工程”。因此,许多地方政府以发展经济,扩大招商引资为由,直接干预土地审批、供应和土地执法,通过土地套现,从而增加财政收入,建设政绩工程。
2.制度不健全。新《土地管理法》实施5年来,新情况、新问题、新矛盾不断出现,土地管理的配套制度滞后,尤其是土地资产管理、土地储备管理、土地财政财务管理等制度几乎是“空白”,新增建设用地土地有偿使用费征管规定模糊、缴纳主体不清,土地权属不明,有些土地管理规定不相衔接,土地管理和财政财务管理无章可循。
3.土地执法不严。当前,国土资源的调查技术手段已比较先进,但由于体制的原因,土地执法难的问题仍没有从根本上得到解决。国土部门在国土监察工作中,不同程度地存在着执法不严的问题。以罚代法,敷衍了事,批评了事,罚款了事,补办手续了事的现象还比较普遍。如某县国土局对查出的1997年、1998年国家冻结占用耕地期间非法占用耕地问题,仅按每平方米罚款1元了事,然后补办用地手续,没有体现出“从严从重处罚”的原则,影响了案件的查处力度和执法监督的效果。
另外,土地部门内部管理松弛,人员素质不高,基础管理弱化。受利益驱动,一些管理人员执法犯法,以地谋私,给违法者大开方便之门;土地征用制度改革力度不够,阻力较大;外部监督管理不到位,检查验收“走过场”等,也是造成土地违法难以有效遏止的重要原因。
改进和完善征地制度的对策
上述问题如不及时加以解决,将会严重浪费土地资源,滋生腐败,影响土地市场的健康发展,扰乱社会经济秩序,甚至会影响到社会稳定,影响到社会主义市场经济体制的建立和完善。必须从法制、机制、体制上,对现行的征地制度加以改革和完善,逐步建立适应社会主义市场经济体制要求,符合我国国情,严格科学有效的土地管理制度。
1.强化管理,严格执行土地管理制度。要坚定不移地贯彻“十分珍惜、合理利用土地和严格保护耕地”的基本国策,实行最严格的土地管理制度。综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段,实行标本兼治,有效解决土地管理中存在的问题。严格土地审批权限;严格执行耕地占补平衡制度;严格土地出让管理;加强土地规划管理和用途管制,强化土地利用计划管理;加强集体建设用地管理;改革和完善宅基地审批制度;严格保护基本农田;严格控制建设用地增量,积极盘活存量,提高土地利用率,增加容积率。积极推进土地资源的市场化配置,严格控制划拨用地范围,禁止和限制国家淘汰类、限制类项目用地;禁止闲置、荒芜耕地。
2.深化改革,不断完善土地管理法律法规制度。加快推进土地管理体制改革,尽快完成省级以下国土资源管理体制改革,理顺领导干部管理体制和工作机制,切实加强基层干部队伍建设。同时,加大土地法律法规制度建设的力度,尽快修订《土地管理法》及相关的法规制度,使土地管理做到有章可循,从法律制度上消除产生问题的土壤。加快土地征用制度改革,抓紧出台新的土地征用办法。健全征地程序,完善征用办法和补偿机制。对违反规定出让土地,造成国有土地资产流失的,要依法追究行政责任。情节严重的,依照《刑法》规定,以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。
3.抓紧建立耕地保护责任考核体系,完善地方政府政绩考核制度。改革现行以GDP和财政收入增长为主要考核指标的政绩观,将“在发展经济的同时是否维护农民利益,合理利用土地,保护耕地”作为重要内容列入考核指标,实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度,并加强检查和考核,建立起能反映社会、经济协调发展的综合评价体系,消除干部滥用征地权的制度因素,科学、合理、集约、高效利用土地资源,保证经济社会可持续发展,真正做到“为官一任,造福一方”。
4.改革财政分配体制,将新增建设用地土地有偿使用费由中央与地方分享改为中央固定收入。同时改变现行的征收方式,授权财政部驻各地专员办负责征收管理,就地缴入中央国库。先缴库,后批地,规范用地审批程序,避免违法占地问题的发生,切实保护耕地,维护农民利益。
5.调整财政收入结构,将土地政府收益纳入一般预算管理。现行土地政府收益作为基金预算管理,缺乏刚性,收入流失严重,支出也不乏违规违纪现象。2003年,某市实现土地政府收益4.3亿元,占财政总收入和基金预算总收入比重分别为27.32%和96.34%;土地有偿使用支出4.3亿元,占财政总支出和基金预算总支出的比重分别为20.78%和94.75%。土地基金收支占财政收支的比重偏大,而且用于基本建设支出、下岗职工补助等非基金预算支出比例高达90%以上。因此,有必要将土地政府收益纳入一般预算管理,增强其刚性和强制性,做到应收尽收,支出规范合法,遏制片面追求土地收益的短期行为。在纳入一般预算管理的同时,还要确定将一定比例的政府土地收益,用于支持农业土地开发,建立失地农民生活保障基金,使失地农民基本生活得到保障,切实维护社会稳定。
6.深入研究国家土地政策,改革现行的地方税费制度。税收是政府调节市场的最主要也是最有效的手段。目前,国家和省级各种征地税费占整个征地开发费的1/3,既减少了农民土地收益,又增加了用地企业成本,不利于调节各方利益关系。政府应调整和完善相关税制,加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度,通过设立不动产税、征收土地占用税等途径获取土地收益,而不应直接在土地征用中通过收取各种费用来获取收益。同时,加强土地市场税收管理,防止税收流失,使土地收入成为当前财政收入一个新的增长点。
7.下大力气清理规范各类开发区。严格按照开发区设立的标准,对各地开发区清理整顿情况进行检查验收。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围之外,不得设立各类开发区(园区)和城市新区。对违法违规设立的、不具备条件的各类开发区要坚决撤销,对保留的园区,该核减面积的要坚决核减,该复耕的要坚决复耕。对依法设立的开发区,今后一律要实行土地统一管理,防止擅自扩大规模。严格实施土地用途管制,要按照布局集中、用地集约、产业集聚的原则,鼓励其健康发展。
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