时间:2020-04-24 作者:本刊特约通讯员
[大]
[中]
[小]
摘要:
规苑土地市场,关键是要对经营性土地使用权实行招标拍卖挂牌出让,但目前一些地方仍然存在假拍卖、假招标、假挂牌以及行政权力干预土地市场的违规行为,扰乱了土地市场秩序。为此各级政府要加大土地市场治理整顿力度,完善制度,推进经营性土地招标拍卖挂牌出让工作向纵深发展。
落实经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度,是规范和发展土地市场,进一步发挥市场配置土地资源基础性作用的重要环节,是从源头和制度上防治土地批租领域腐败行为的重要措施,也是落实党的十六届四中全会精神,提高执政能力的重要举措。
近年来,按照建立社会主义市场经济体制和从源头预防和治理腐败的总体要求,经过上下共同努力,各方通力合作,经营性土地使用权出让工作取得了明显进展。目前已基本确立了招标拍卖挂牌出让制度体系,并在此基础上加强了土地市场的治理整顿,初步营造了公开、公平、公正、有效竞争的市场环境。经过多年努力,经营性土地使用权出让制度落实的范围不断扩大,实现了招标拍卖挂牌出让工作的新突破。据统计,招标拍卖挂牌出让土地面积、价款,分别由1999年的1082公顷、114亿元,提高到2003年的5.19万公顷、2937.76亿元。全国招标拍卖挂牌出让土地面积...
规苑土地市场,关键是要对经营性土地使用权实行招标拍卖挂牌出让,但目前一些地方仍然存在假拍卖、假招标、假挂牌以及行政权力干预土地市场的违规行为,扰乱了土地市场秩序。为此各级政府要加大土地市场治理整顿力度,完善制度,推进经营性土地招标拍卖挂牌出让工作向纵深发展。
落实经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度,是规范和发展土地市场,进一步发挥市场配置土地资源基础性作用的重要环节,是从源头和制度上防治土地批租领域腐败行为的重要措施,也是落实党的十六届四中全会精神,提高执政能力的重要举措。
近年来,按照建立社会主义市场经济体制和从源头预防和治理腐败的总体要求,经过上下共同努力,各方通力合作,经营性土地使用权出让工作取得了明显进展。目前已基本确立了招标拍卖挂牌出让制度体系,并在此基础上加强了土地市场的治理整顿,初步营造了公开、公平、公正、有效竞争的市场环境。经过多年努力,经营性土地使用权出让制度落实的范围不断扩大,实现了招标拍卖挂牌出让工作的新突破。据统计,招标拍卖挂牌出让土地面积、价款,分别由1999年的1082公顷、114亿元,提高到2003年的5.19万公顷、2937.76亿元。全国招标拍卖挂牌出让土地面积占出让土地总面积的比例由1999年的不足2%上升到2003年的27.78%。2004年上半年,招标拍卖挂牌出让土地1.94万公顷,占出让土地总面积的28.78%,出让价款达1259.37亿元,占出让总价款的61.6%。更为可喜的是,以推行经营性招标拍卖挂牌出让工作为突破口,促进了土地市场相关工作的一系列变革,推动了整个土地市场建设,加强和完善了宏观调控。一是引起思想意识上的深刻变化,各级党委、政府领导普遍增强了土地资产管理意识,运用市场机制优化配置土地资源的观念深入人心,成为全社会的共识;二是通过政府供地行为的规范推动了二级市场的有序发展;三是各地实行土地收购储备,作为政府对土地一级市场有效调控的保障,促进了土地市场调控体系的完善;四是各地积极建设土地有形市场作为公开交易的载体,促进了土地市场服务体系的建立。目前,全国各地逐步建立起政府储备、统一供应、公开交易、市场配置的土地供应机制,促进了土地市场的健康发展。
尽管经营性土地使用权出让工作取得了显著成效,但在发展过程中仍存在一些不容忽视的深层次问题,有的还比较突出,需要引起我们高度重视。
1.经营性土地使用权出让制度在少数地方尚未建立健全。至今还有个别市、县对制度建设缺乏应有的重视,经营性土地使用权出让制度还未建立,仍在沿用过去的协议出让制度。一些地方尽管也以招标拍卖挂牌方式出让了土地,但相关制度办法不健全,经营性土地招标拍卖挂牌出让工作没有形成制度化。
2.规避经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的现象依然存在。一些地方以“招商引资”为名,先行确定土地使用者、出让地价,违规协议出让经营性土地使用权;有的地方随意曲解放宽政策界限,对原划拨土地,如旧城改造、企业搬迁、军用土地转民用、司法裁定等转为经营性用地等,仍以种种借口,或非法入市,或直接办理协议出让手续,没有纳入统一招标拍卖挂牌出让范围,影响了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度的全面落实,干扰了正常的土地市场秩序。
3.经营性土地使用权出让操作不够规范,信息公开程度有待进一步提高。一是土地出让信息披露不充分。部分城市土地供应的随意性较大,开发投资者对市场土地供应缺乏预期准备。个别地方经营性土地使用权出让公告只在很小的范围内发布,公告时间不符合国家规定。一些地方不按规定在中国土地市场网及时、准确、真实地发布供地信息。二是个别地方假拍卖、假招标、假挂牌,故意设置不合理的开发建设条件或资格标准,人为缩小竞争范围,甚至存在政府定向暗许减免、返还地价,使竞争流于形式。主管部门对陪标、串标等违法行为缺乏约束,防范与打击不力,影响了市场竞争环境的真正形成。
4.行政权力干预市场的现象在一些地方还时有发生。一些地方个别领导干部受人情、关系、利益的影响,以打招呼、批条子等各种形式干预和插手经营性土地使用权出让,甚至直接指定供地对象、位置、面积、价格。
产生上述问题的原因是多方面的,归纳起来主要在于,一是一些地方对经营性土地实行招标拍卖挂牌重要意义认识不足,对发展与调控、政府与市场的关系定位不准。有的地方注重了本地的、当前的经济社会发展,忽视了国家宏观的、长远的发展战略,对于国家宏观调控与本地经济发展的结合做得不够。有的地方特别是一些经济欠发达、市场还不发育的地方,政府仍然习惯于行政审批,利用行政权力操控土地市场。二是有效的监督约束机制还没有真正形成。个别地方对于经营性土地使用权招标挂牌出让制度还没有上升到反腐倡廉的政治高度来认识,因而贯彻落实国家政策与廉政纪律的自觉性、纪律性不强,措施力度不够。一些地方甚至认为这些违规行为有客观原因,即所谓因公违法,因而不进行查处,有的地方领导干部甚至干预违规违纪案件的查处。这些问题需要引起我们高度重视,认真研究,切实加以解决。
1.加大工作力度,全面推进经营性土地出让制度的落实。当前及今后一个时期,各地必须把落实经营性用地招标拍卖挂牌出让制度作为土地市场建设的重中之重,采取切实措施,全面推进,认真抓好落实。各地应深入贯彻党的十六届四中全会提出的“坚持按市场经济规律办事,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”和“抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的精神,抓紧研究和安排部署当前工作,对当前经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让工作中的重点、难点和热点问题,进行深入的思考,不断总结经验,规范完善,探索创新。
2.进一步完善制度,保证经营性土地出让的规范运作。经营性土地出让制度的政策性强,各地要在国家相关政策措施的基础上,进一步完善和细化经营性土地出让的配套政策,明确适用范围,制订土地供应明细目录,具体界定招标拍卖挂牌出让的范围。要重点研究进一步完善招标拍卖挂牌出让土地的操作规范,细化工作程序,规范文书文本格式。公开土地供应信息是创造公开、公平、公正和充分竞争的土地市场环境的关键,各地要进一步加大信息公开和引导、调控土地市场的工作力度,土地供应信息除了按规定在相关媒体上公布外,各地还必须按照监察部和国土资源部文件要求,同时在中国土地市场网上及时、准确、真实发布,要逐步提高土地市场信息的获取、分析和参与宏观调控的能力,建立快速反应机制,各地特别是土地市场监测系统运行示范单位要加强对信息的分析、处理,适时提出调控土地市场的建议和措施。
3.认真研究分析市场,不断进行总结创新,推进经营性土地招标拍卖挂牌出让工作向纵深发展。经营性土地招标拍卖挂牌出让制度是一种主动供地制度,为政府合理确定土地供应总量、结构和速度,主动参与土地市场调控提供了可能。要做到主动调控和引导市场,一个关键的环节就是要认真分析市场供求状况,制订科学合理的经营性土地出让计划。因此,各市、县国土资源管理部门应当会同有关部门,依据国家产业政策、当地土地市场需求情况、土地利用总体规划、土地利用年度计划指标、城市规划等,编制经营性土地出让计划。经营性土地出让计划应当统一考虑存量建设用地和新增建设用地供应量、各类用地比例和布局,特别应当优先考虑存量建设用地可供量。经营性土地出让计划应当向社会公布。经营性土地出让计划公布后,国土资源管理部门应当依据供应计划和意向用地申请情况,以法定方式供地。用地者根据政府供地计划,积极参与市场竞争,有计划地确定自己的投资方向和开发时间,保持理性投资。要始终坚持按市场经济原则推进制度的创新,要及时总结吸收地方经验,逐步扩大招标拍卖挂牌出让土地范围。通过前几年的工作推进,招标拍卖挂牌出让土地面积占出让土地面积的比例逐年提高,目前已经达到28%左右,应当说这是一个很大的进展。但据测算,按照法律规定城市内的国有土地可以市场配置或有偿使用的应达到40~50%,在有偿供地的总量中,招标拍卖挂牌供地面积比例应达到30—40%,可以看出,目前的工作仍有一定差距,任务仍很艰巨。因此,必须加大工作力度,全面推进经营性用地出让制度的落实。各地要积极制定经营性土地出让制度的配套政策,逐步缩小划拨和协议出让供地范围,进一步规范协议出让行为,尤其要注意研究原划拨土地转让、申请补办出让手续、原划拨土地和协议出让土地使用者自行进行经营性开发建设的管理政策。今后,除商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须全部实行招标拍卖挂牌出让外,要逐步探索扩大招标拍卖挂牌出让土地的范围,四类用途以外土地的供地计划公布后,同一宗地有两个以上意向用地者的,不管是什么用途,都应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让,逐步把具有一定替代性、竞争性的工业用地等纳入招标拍卖挂牌出让的范围。
4.加强理论和实证研究,及时解决当前工作中的热点难点问题。
一是招标拍卖挂牌出让与地价、房价的关系。近几年来,随着市场经济发展,我国部分城市的房地产价格出现了较大幅度的上涨,有一种观点认为是由于推行了经营性用地的招标拍卖挂牌出让,导致地价上涨,从而抬升了房价。这种观点是不正确的。我国实行社会主义市场经济,商品价格不再由计划经济时期的成本加利润决定,而是由商品供求关系决定的。地价、房价是分别由土地供求关系和房地产的供求关系决定的。影响房价最重要的因素是房屋市场的供求关系,土地只是构成房地产的一个生产要素,其需求的变化是受房屋市场需求变化影响的,房屋市场供不应求,价格上涨,才使开发商对土地的需求增加,造成地价上涨。杭州房地产市场调研结果显示,在房价明显上涨的区域,地价会在一段时间后相应上涨。全国2003年度地价动态监测结果也表明,各大中城市地价水平随房价水平变动,但地价涨落幅度明显小于房价涨落幅度,一般只是房价涨落幅度的五分之一。招标拍卖挂牌出让只是充分发挥了市场配置资源的基础性作用,反映了土地供求关系,竞争机制显化了土地的真实价格,公开了开发商的隐形土地成本,使地价回归其真实水平,招标拍卖挂牌出让方式本身不仅不会人为抬高地价,反而为政府通过调控土地供应量稳定地价提供了可能。招标拍卖挂牌出让显现了土地真实价格,之所以显得比过去协议出让地价高,实际上是政府获得的土地出让金提高了,相应压缩的是开发商过去取得的超额利润。政府只有在获得充足的出让金收入后,才有能力加强城市基础设施建设、建设廉租住宅解决低收入群体住房问题。当然,由于我国土地二级市场发育迟缓,政府供应土地成为市场中最重要的获取土地的方式,类似于单一供应主体的市场,政府的供地计划,容易给出明确的投机信号,在一些经济相对发达、自然条件优越而用地相对紧张的地区,很容易导致房地产价格非理性上涨。因此,各地在落实招标拍卖挂牌出让制度时,一定要注重制定科学的供地计划和供地策略,配合以相应的投机控制手段,引导市场公开、安全和稳定运行,避免房地产市场的大幅波动。
二是招标拍卖挂牌出让与招商引资的关系。一些地方认为招标拍卖挂牌出让会提高招商引资的门槛,从而影响本地的招商引资工作,进而影响当地经济发展,这也成为不落实招标拍卖挂牌出让制度的一个借口。更有甚者,以大学城、高科技园区等名义规避招标拍卖挂牌出让,违规将土地处置给各类招商项目。必须认识到绕过招标拍卖挂牌出让,以低价土地进行招商引资危害极大。一是造成国有土地资产大量流失和地方财政收入减少,从而削弱地方政府的基础设施建设投资力度,恶化基本的投资环境;二是刺激了投资者进行低成本扩张与畸形的投入,导致企业资产结构不合理,增加企业经营的风险;三是造成大量“圈地”和“炒地”行为,严重侵害了农民与农村集体经济组织的利益;四是导致腐败现象滋生,也造成了土地市场的混乱无序。因此,低价土地的招商引资带来的只是对本地长期投资环境的恶化和区域间的恶性竞争,引来的企业也大多是为了通过获取本应属于政府的土地租金而增加超额利润,真正优良的企业更注重的是投资的软硬环境。只有通过招标拍卖挂牌出让,规范市场,增加政府收入和基础设施投入,才是地方全面提升投资环境促进招商引资的正确之路。如果说一些地方出让工业用地吸引投资,还可通过发展工业、解决就业、增加财政收入进行补偿的话,而对于商业、商品住宅等经营性项目,则一般都在本地人群中实现销售,开发商取得的利润,包括上述超额利润实际都来自于当地的居民总收入,随着这部分利润被开发商从本地带走,地方财富最终反而会相应减少。
相关推荐