与20世纪80年代末期相比，当前经济合作与发展组织国家（OECD）的政府债务管理发生了很大变化，已成为考虑成本与风险、具有独立目标、在公共政策背景下实施的管理活动，许多成员国对债务管理政策、程序与制度安排进行了重大调整，还成立了专门的债务管理办公室。

政府债务管理与货币政策管理走向彻底分高

20世纪80年代末期之前，OECD国家倾向于把政府债务管理看作是货币政策的延伸，并由政府的多个部门共同管理。但中央银行同时承担制定货币政策和政府债务政策两项任务，将会导致其不愿意提高利率来控制通货膨胀压力，因为这样做会对政府债务组合产生不利的影响；在发行政府债券时，还可能会试图操纵金融市场降低利率或者是使政府债务的名义价值上涨；在债务偿还时，可能会向市场注入流动性资金，或者从货币政策管理的角度考虑债务组合的期限结构与货币组合。在这种情况下，政府债务管理与货币政策都难以实现最优化。

20世纪90年代后，OECD国家逐渐认识到政府债务管理是以成本与风险相权衡为基础的一项独立的公共政策，需要按照健全的风险管理原则由专业技术人员来运作。中央银行与财政部具有不同的目标，应该在二者之间划分清楚各自的权责，促使政府债务管理与货币政策管理走向彻底分离。比如，英国1997年之前的政府债务管理由英格兰银行负责与运作，为避免在债务管理与货币政策目标之间出现冲突，英国工党政府1997年决定将债务管理职能从中央银行转移至新成立的债务管理办公室，实现了债务管理与货币政策管理的彻底分离。

政府债务管理的重新定义与制度变革

政府债务管理上的分散性以及债务组合的高风险性，是长期困扰OECD国家的两大难题。许多OECD成员国的债务管理仅局限于债务发行和还本付息等操作层面，缺少明确的、结构性的债务管理战略，而且这些职能还经常分散于不同的机构或是分散在财政部内不同的部门。比如，爱尔兰和丹麦在成立专门的债务管理办公室之前，其内债和外债分别由财政部和中央银行两家管理。同时，债务还本付息支出在预算中占据了很大的份额，其波动不定已成为一个急需解决的问题，改善流通、控制风险、削减还本付息成本等问题也很突出。另外，人们虽然已经认识到各种债务风险，但尚没有系统的方法来确定政府债务结构的最优组合。

为解决这些问题，许多OECD成员国对政府债务管理目标及其内容进行了重新定义：从分散性的债务管理转向专门的、完整的债务管理，从被动地执行债务发行和还本付息等职能转向以政府债务组合为内核的系统化风险管理。换言之，管理上的分散性意味着责任与义务不对称，必然带来高的操作风险与债务管理整体战略风险；不同部门之间的政治竞争，将会导致机构之间难以协调；而专门的、完整的债务管理以及以政府债务组合为内核的系统化的风险管理，可以有效避免上述问题的出现。

在此理念指导下，新西兰、爱尔兰、丹麦、芬兰和瑞典等国家开始学习私人部门资产组合管理的实践经验，首先推行了政府债务管理制度变革：即由债券组合与风险管理专家用科学的方法来管理政府债务。在具体管理时，依照市场原则而不必遵循官僚决策程序，根据政府需求与市场状况作出迅捷的选择，通过高效的融资操作和积极开展的市场交易（比如赎回和交换），有效地降低政府债务成本。当然，政府债务管理的整体战略决策依然由政府负责。政府债务管理制度的变革，一方面为债务战略管理铺平道路，另一方面提高了债务管理的安全性、规范性与有效性。

政府债务管理的现代化

成本与风险之间的权衡是政府债务管理的核心问题。许多OECD成员国在寻求债务风险最小化的过程中，推动了政府债务管理的现代化。2000年前后，一些成员国开始在资产负债管理框架内制定债务管理战略，将政府的资产与负债作为一个整体来考虑，并使二者尽可能匹配，即内债与政府税收收入相匹配，外债与外汇储备相匹配，对剩下的净债务进行风险管理。比如，新西兰债务管理办公室自1997年始成为资产负债管理局的一部分，近期的工作重点则放在了合并资产负债表方面，这就促使债务管理办公室与财政部其他司局更紧密地结合起来。

在政府资产负债表的基础上考虑债务管理，运用在资产负债管理中的均值/方差模型，根据投资组合多样化和有效边界原理，以预期收益或成本为均值，以风险为方差，通过模拟各种债务组合，以其是否在有效边界上来确定该组合是否有效。然后在给定的风险、成本平衡关系下，选择最理想的债务组合。这是目前世界上较为先进的现代化政府债务管理方法。

实践中，这种现代化的管理方法还延伸到或有负债领域，比如地方政府或国有企业的债务担保、中央政府对地方政府或国有企业的贷款等。不能很好地管理或有负债，对政府来说意味着重大的损失，因此许多国家都在寻求以更加谨慎和系统的方法。

成立专门的债务管理办公室

政府债务政策的制定（如债务水平、内债外债限额等），隶属政治决策领域，应由政府决定；而政府债务的日常管理与运作则可以脱离政治领域，交给一个专门、独立的债务管理机构具体负责。在这一制度设计下，财政部以一定时期的债务管理目标、风险偏好、宏观经济状况和国家的制度约束等为基础，制定债务管理的中期战略；而专门的债务管理机构则负责实施这一战略，并管理政府内、外债务的发行、还本付息等具体业务。这种制度安排将债务管理从政府管理中分离出来，可以减少政治集团对政府债务管理部门施加政治压力或其他干预，也可以提高政府债务管理的灵活性和有效性，降低政府债务管理的风险，减少短期内预算赤字。

因此，一些OECD成员国在财政部之外建立了独立的、但与财政部之间存在委托代理关系的债务管理办公室，比如奥地利、爱尔兰、葡萄牙、瑞典、德国、匈牙利和英国等国家。还有一些成员国为了在公共政策管理和财政管理之间寻求平衡，在财政部内成立了债务管理办公室，由财政部长将债务管理的一定权限授予债务管理办公室行使，比如比利时、新西兰、澳大利亚、法国、荷兰、美国、加拿大和波兰等国家。

无论哪种形式的债务管理办公室，都主要是负责管理债务组合的日常风险，并保证政府能连续、有序地进入国际资本市场，还要管理国内公共债务组合，保证政府随时以最低成本满足未来的资金需要。在结构上，债务管理办公室通常分为前台、中台和后台。前台实施债务管理战略，负责融资、各种金融产品的交易，并与投资者保持联系。中台负责债务管理战略研究、风险分析与管理、对交易进行监测和控制。后台负责债务登记、结算与会计及有关合同文本的审核。日常性的债务管理活动一般由较高专业水平和政策水平的专家运作，并有明确的业绩考核指标，同时制定独立于国家公务员体系的工薪制度和激励机制；在财政部与债务管理办公室之间一般设有顾问委员会来协调和监督债务管理办公室日常活动，并由专家对债务管理效果定期进行评估。

对我国的启示

目前，我国面临着类似于OECD国家15年前的状况：高的财政赤字和高的政府债务负担、易受金融振荡的冲击与影响，急需控制不断增加的债务还本付息风险及其对政府预算的冲击和影响，政府债务管理和货币管理当局通常是在市场不同范围或层次上操作，政府内债、外债管理分散在财政、央行、发改委等几个机构之间，财政部内债务管理也分散在国库、金融、国际等几个司局之间等等。

因此，0ECD国家的政府债务管理对我国具有诸多借鉴意义：一是增强政府债务管理政策的独立性，把债务管理的重点放在公共政策领域，尤其是国内债券市场的发展以及财政政策与货币政策的协调方面。二是整合债务管理职能，在财政部内成立具有清晰目标的专门的债务管理办公室，统管国内、国外债务以及或有负债，确保债务管理战略实施与开展债务组合风险管理。三是应坚持以债务成本与风险之间的权衡为基础，运用现代化的方法管理政府债务，设立清晰的长期目标、建立成本风险相权衡的机制、制定合理的业绩考核标准，提高债务管理的透明度。