2003年以来，部分行业投资超常规增长，如钢铁投资增长96.6%、电解铝投资增长92.95%、水泥投资增长121.9%，引起了人们的广泛关注。进入2004年，这些行业的投资继续增加，带动整个投资环境过热，引发了信贷增长较快以及原材料、能源等基础产品价格上涨加快和粮食价格较大幅度上涨等问题。虽然，为防止经济过热所带来的负效应，2004年初国家发改委就宣布对钢铁、电解铝、水泥三大行业实施宏观调控，提高其固定资产项目资本金的比例，但投资过热并没有减弱。导致本轮投资过热的原因主要是投资结构不合理以及政府职能错位。本文着重从这两方面进行分析，并分别提出对策。

抑制投资结构不合理的发展趋势

当前投资方面的问题首先是投资结构本身不合理，并由此引起了投资增长过快，规模过大。投资结构不合理主要表现在：一是投资在第一、二、三产业中的分配比例不合理。目前，我国第三产业增加值占国内生产总值的比重为32.8%，不仅远远低于发达国家60%以上的水平，而且也低于印度40%以上的水平。第三产业的落后不仅影响到生产的发展和人民生活质量的提高，而且严重阻碍了就业规模的不断扩大。二是投资忽略了农业领域，过于重视工业。三是投资在工业领域的资金只重视了满足市场急需的部分重工业产品，对工业内部的技术改造方面及高新技术产业注重不够。虽然电子信息产业、生物工程、新材料、新能源、航天航空等高新技术产业已成为带动经济增长和产业升级的新增长点，但投资却并没有加大对其的投入。

对这种不合理的投资结构，应采取过硬措施来抑制其继续发展的趋势，形成一种良性的投资氛围，使投资主体得到自我优化。

一是大力发展第三产业。重点是金融、保险、法律、审计、会计、咨询等服务业，大力发展各种非义务教育，积极发展旅游业和社区服务，力求使第三产业的增长速度高于国内生产总值的增长速度。发展第三产业关键是政策放开，鼓励个体、私营经济的发展，使地方投资成为主要力量，带动经济发展，使市场成为检验投资导向的标准。

二是运用产业政策和信贷政策手段。通过产业政策、信贷政策鼓励、限制或禁止某些产业、产品和技术的发展，合理配置、利用资源，优化经济结构。要进一步加强产业政策和信贷政策的协调配合，采取有效措施，停止对产业政策明确淘汰产品和工艺技术装备项目的信贷支持，严格控制对采用落后工艺、技术装备项目的贷款，特别是控制信贷资金流入低水平盲目扩张领域。

三是加强金融系统管理。国家发改委、人民银行和银监会应建立密切的协调和信息通报制度，定期发布和适时调整相关产业政策，指导社会投资方向。人民银行和银监会应加强和改进银行信贷管理，为商业银行适时调整信贷投向提供有效的支持和服务。商业银行本身要坚持独立审贷原则，严格按照政策发放贷款，要根据国家宏观调控的要求，关注行业发展，贯彻国家产业政策，采取切实有效的措施，保全信贷资产。人民银行各分行（营业管理部）、各省会城市中心支行要督促、指导商业银行建立和完善信贷风险预警控制体系，着力调整信贷结构，防范信贷风险。

四是积极发挥财政税收的杠杆调节作用。进一步改革和完善我国税收制度，逐步使我国以间接税为主的税收体系向以直接税为主的税收体系过渡，以利于大量智力投入进入企业生产成本，减轻高新技术企业税收负担，促进高技术企业迅速成长。尽快建立规范的招投标制度，发挥招投标对投资的导向作用，进一步完善政府采购制度，通过市场化的招投标活动，引导和带动投资增长。加大面向企业的科技投入力度，将一部分支持应用研究的财政拨款改为对企业技术开发和成果转化的贴息或无息贷款，用财政贴息手段引导银行贷款和社会资金投入，使投入科技进步的有限财政资金充分发挥其“四两拨千斤”的作用。

五是运用法律和行政手段。依据现行的法律、行政法规和国家政策对不符合要求的项目采取措施，该停止建设的要停止建设，该限期整改的要限期整改，把清理工作的着力点切实转到提高经济增长的质量和效益上来。对属于禁止类建设项目，要按规定坚决停止建设，已建成的要依法关闭。完善和健全对投资和信贷的法律制度，加强对其的监督和审查力度，做到依法投资、依法信贷，将整个投资环境置于法律监督和保护的大环境中。

明确政府职能的角色定位

本轮投资冲动的引发与政府作为投资主体的投资机制有关。因此，改善宏观调控必须加快转变政府职能，明确政府的角色定位。

一是形成适应市场经济发展要求的政府职能定位及其运作机制，按照“小政府、大社会”的模式进行运作，并用“有限政府”的理念进行管理。在此过程中，政府主要是加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，提出发展的重大战略、基本任务和产业政策，加强对区域发展的协调和指导。除具有规模经济和对整体经济有重要影响的公用事业外，对其他行业，政府以“市场自律”（或称为市场自我规管）作为主要的管理形式。在发展基础设施建设及提供有关公共产品方面，积极推行政府服务“商业化”和公益服务“公司化”，同时为吸引民间企业参与基础设施建设投资，着力营造有利可图的市场营运环境。

二是从深层上改变政绩评价与考核的标准，完善对政府权限的立法与执法监督等，使其摆脱单纯追求GDP等所谓业绩考核的束缚，依法行政和管理。只有这样，才能从制度上保证政府不再直接参与生产经营，减少对企业、市场不必要的行政干预，改革和减少行政审批事项，并把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。不断增强经济调节和市场监管的能力，同时加强社会管理，提高教育、医疗、卫生、基础设施建设等公共服务的质量，推进相应的法制建设。

三是不断完善政府对重大经济、社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，在各个经济领域的运行机制之中设立多重咨询架构，实行“咨询式政府”的管理方法，增强透明度和公众参与度。此外，还要大量借助中介组织贯彻与实施政府制定的有关政策，充分发挥中介组织的市场规管“自律化”的作用。

四是对现行的中央与地方关系进行调整与创新。“铁本”事件固然与地方政府自身的自利行为有关，但中央对地方政府的行为缺乏有效约束与监督的机制，也是重要的制度根源。目前，中央与地方关系的根本指导思想仍主要停留在非操作化、非制度化的原则层面上，缺乏严格的惩罚手段与法规。根据市场经济国家的经验和我们过去的教训，要使中央与地方关系朝着理性化、制度化的方向发展，就必须建立在法治的基础上，加强中央与地方关系的立法，确定中央与地方事权的划分规则，并建立中央与地方关系的监督保障机制。同时，鉴于我国经济社会发展的不平衡，要实现高效治理，就必须充分发挥地方的积极性，培育地方独立治理的能力。这是在市场经济条件下，构建中央与地方新型关系的一个基本原则。