自1988年实施农业综合开发项目以来，江苏省盐城市累计投入国家立项农业综合开发资金8.66亿元，对农民增收、农业增产和农村经济持续稳定发展起到了积极的促进作用。随着农业综合开发投入规模不断加大，有偿资金债务也在逐步增加，截止到2003年底，盐城市累计借出农业综合开发有偿资金3.25亿元，累计回收9280万元，仅占到期有偿资金总额的56%，最差的县到期有偿资金回收率只有28%，如果剔除财政垫还、预算扣款等因素，实际回收率更低。有偿资金回收问题已成为当前农业综合开发工作的一大难点，严重影响了农业综合开发资金的再投入。

农业综合开发有偿资金逾期数额大、回收难，既有主观原因，也有客观原因；既有管理方面的因素，也有政策方面的因素。总的来说，主要有以下几个方面：

1.认识有偏差，还款无动力。农业综合开发项目资金实行部分有偿使用，在一个项目区内财政投入很大，需要群众部分还款。和其它财政无偿扶持的农业项目相比，有些群众认为吃了亏，心理上不平衡，在用款时就没有考虑将来真的还款，把有偿资金当作无偿资金使用。在基层干部中，也有些领导把争取资金、上项目作为自己任期内的政绩，把还款工作留给后任。当债务到期时，后任又把还款视为前任的遗留问题，谁都不愿还款。有些项目单位认为，以前财政投放的各种周转金，有相当部分没有收回，有的已不了了之，所以，认为开发资金不用白不用，即使能还也不愿还。不同对象从自身的利益出发，对开发资金的使用有着不同的心态，这严重阻碍着有偿资金的回收。

2.项目效益差，债务难落实。一是国家重点工程的实施，侵占了一些农业综合开发项目区。过去在选择项目区时，往往喜欢把项目区放在公路边、城市周边等比较醒目的地方，而这些地区随着经济的发展，大部分变成了工业园区。据统计，盐城市由于高速公路等国家重点工程的建设造成农业综合开发有偿资金损失1804万元。二是自然灾害的影响。近几年来，水灾频发，使项目区的许多桥、涵、闸、站损坏严重，给盐城市造成的开发有偿资金损失达2890万元。三是市场变化的影响。农业综合开发的15年正处于我国农业经济结构调整变化较大的时期，也是新旧体制转换的重要阶段。由于观念未能适应变化了的市场经济新形势，不少投资的多种经营项目未产生效益就亏损倒闭，这部分有偿资金无法收回。如，盐城市1995年某乡农业综合开发投资150万元的“万头猪场项目”，只经营了2、3年就倒闭了。2001年某县农业综合开发投资110万元的“香菇项目”，论证时市场前景很好，投产后却没有市场、没有效益，没有能力偿还债务。四是项目收益低。有些形象工程、首长工程、示范工程，其投入产出的比较效益不高，资金投入大，增产幅度小，达不到预期效益。由于农产品生产成本上升和价格的下跌，农民的实际收益水平也在同时下降，农民归还有偿资金的来源在减少，还款能力较低，还款积极性不高。

3.管理不到位，债务不明确。一是债务未落实到收益人。在农业综合开发的初期，特别是第一、二期，有偿资金的比例高达50%。但由于项目管理缺乏经验，在有偿资金管理上，有些地方没有充分认识落实债务的重要性，只将有偿资金债务落实到乡镇财政，或落实到农口部门，没有真正将债务落实到项目区收益的农户。有偿资金到期回收时，由于真正的债务人没有明确，导致资金无法回收。二是基层领导的频繁更换影响了对有偿资金还款责任的落实。农业综合开发有偿资金还款期较长，而乡镇领导变动比较频繁，有的一两年就要调动，长的也最多三五年。由于在任期内使用的资金不需要自己还款，所以有些基层领导没有把有偿资金的债务认真落实下去。三是农业综合开发有偿资金的债务分摊缺乏可操作性。按照“谁受益，谁负担”的原则，一个农户需负担多少债务是由该农户的受益情况决定的。在开发项目实施后，项目区的农户肯定都受益，但受益的程度不可能完全相同，也无法量化。比如修一条路，项目区的农户究竟各自收益多少不能具体确定。既然受益不能量化确定，那么以此来分配有偿资金债务，必定会产生许多矛盾。另外，负责农发管理工作的人员管理工作不到位、工作责任心不强，也是造成债务负担的一个重要原因。如盐城市某县世行贷款一期项目，由于招标物资管理不完善，物资到位后管理不到位，物资款没有及时回笼等，造成呆账1000多万元，债务只好由县财政负担。

4.债务沉重，还款能力低。一是村级债务沉重。据统计，截至2003年底，盐城市村级债务达9.1亿元，平均每村40万元，最高的村达数百万元，如果通过“一事一议”来筹资还款，需还十几年。由于债务沉重，有些村级组织已难以运转，很难收回有偿资金。二是县级债务沉重。各县（市、区）为了维护投资信誉，不得不用其它资金垫还上级的有偿资金。据统计，盐城市仅农发债务县级就高达2.54亿元，垫付有偿资金8679万元。最高的响水县已垫付有偿资金2402万元，其中银行贷款600万元，影响了县级财政的正常运转。三是市级债务沉重。盐城市每年要偿还省以上各种农发债务5000万元，其中一部分由各县（市、区）偿还，一部分由市级筹措，加重了市级财政的困难。

有偿资金的管理和回收工作是农业综合开发资金管理工作中的一项十分重要的内容。能否及时回收有偿资金，不仅关系到一个地区的信誉，而且关系到对农业的再投入。因此，必须在工作上积极探索，制度上逐步完善，形成有偿资金滚动使用的良性机制，保证农业综合开发持续发展。

1.明确回收目标，落实还款责任。一是认真清理有偿资金债务。针对农村税费改革、乡镇村组撤并而造成农发债务悬空的情况，以乡镇为基础，以合同为单元，逐一进行清理，弄清情况，摸清家底。二是重新落实债务。对由于村组撤并或企业改制后造成债务悬空的，按照“谁用款、谁还款，谁受益、谁承担债务”的原则，重新落实债务，补签还款合同，使有偿资金落实到具体还款人。对企业出现破产、注销等不可能落实债务的，要研究制定政策，实事求是地给予核销。三是明确回收责任。要层层签订有偿资金合同，一级一级地明确责任。在有偿资金回收上，要一级对一级负责，哪一级债务不落实，就由哪一级承担。每年对逾期及新到期的有偿资金进行公示，明确年度还款任务和还款时间，并通过发还款通知书、电话通知、上门催收等多种形式催收到期有偿资金。四是建立奖惩制度。有偿资金的回收面广量大，需要做细致的工作，特别是税费改革以后，更要把这项工作做细做实。工作中需要花费不少人力物力，建议上级给予适当的业务经费，把各级的回收积极性调动起来，最大限度地促进有偿资金回收工作。

2.科学优选项目，监督项目实施。提高农业综合开发项目的经济效益是增强还款能力的根本途径。因此要严格规范立项程序，自下而上申请，自上而下筛选。项目的安排必须坚持科学论证，突出效益，择优选择，坚决杜绝“花架子工程”、“形象工程”，避免出现人情项目和平衡照顾现象。要加强项目实施情况检查，在项目检查中，把项目经济效益作为检查重点，实行以效益为中心的管理方式，发现问题及时整改，保障项目实现预期效益，如期偿还有偿资金。

3.加大扶持力度，缓解还款压力。农业综合开发有偿资金回收，应本着“实事求是、区别对待”的原则，积极采取切实措施，减轻基层财政的有偿资金还款压力，确保该收的资金及时足额回收。一是减免部分逾期有偿资金。一到四期的农业综合开发资金以及世行项目资金中，有偿资金比例较高，一到三期开发有偿资金的比例为50%，四期有偿资金的比例为30%，建议按现行的有偿资金比例适当进行调整。二是加大有偿资金呆账核销力度。目前，国家已对2001年以前到期的符合核销条件的有偿资金进行部分核销，建议对今后年度到期的因自然灾害、国家重点工程征地、债务人死亡及破产等情况造成有偿资金不能收回的，也要进行呆账核销。同时，要放宽呆账核销政策。目前，对多种经营项目的核销，限定在企业破产和债务人死亡，应该将工商部门注销、倒闭的企业也列入核销范围。三是继续给予延期还款，缓解基层财政的还款压力。特别是多种经营及龙头项目，因项目受益慢，按期还款有难度的，建议根据实际情况，允许延期还款。四是创造条件，变部分有偿投入为全部无偿投入。农村税费改革以后，农村筹资只有“一事一议”一个渠道，如果农业综合开发的土地治理项目还是搞有偿投入，实际就是将以后年度的“一事一议”筹资提前筹上来，用于现在的开发项目，相当于财政赤字预算，寅吃卯粮，势必影响今后年度的农村公益事业建设。土地治理项目实行有偿投入，与目前的农民收入水平也不相适应，也不符合农村的实际情况。因此，建议将土地治理项目改为全部无偿投入。另外，农业综合开发对多种经营项目的扶持，也建议改为以贷款贴息为主。

4.强化放款管理，规避财政风险。一要把好有偿资金放款关。有偿资金发放时要层层签订放款合同，落实债权债务。对多种经营项目有偿资金，除了做好前期论证工作，还要实行抵押担保，要限时投放。如果项目建设单位不能按期办理抵押担保手续，或不能按计划实施项目，应及时终止项目实施，按规定办理项目调整手续。项目实施过程中，一旦发现市场发生不利变化，影响到项目预期效益的实现，要果断终止项目实施，停止拨款，对已放款资金进行债务保全，避免财政债务风险。二要在项目建成后经常进行跟踪问效。对于项目效益好的多种经营项目，允许鼓励项目建设单位提前偿还有偿资金。对项目效益差的，应争取延期还款政策。对于土地治理项目，则积极推行承包、租赁、拍卖等多种形式，对小型农田水利设施进行产权制度改革，将改制收入优先用于偿还有偿资金。对农机具项目，允许财政适当补助，实行现款回收政策。