近年来，虽然中央和地方的财政收入不断增长，但新增财力赶不上新增支出的扩张速度，财政资金相对短缺。在解决资金短缺方面，国内外有3种典型的政府资金运作方式：一是保持较大规模的举债，放大政府投资规模，“用下代人的钱”。二是充分利用土地批租，深入挖掘资源性资金，“用上代人的钱”。三是对现有的财政资金进行市场化运作，提高财政调控能力，“用当代人的钱”。很显然，从先进国家的发展轨迹看，“用好当代人的钱”无疑是最佳选择。因为近年来地方债务负担越来越重，特别是目前有些地方仍大规模举债上项目，一旦运作不好，就会形成沉重的包袱，累积成更大的财政风险。而单纯依靠土地增加财政收入，更是与全面、协调、可持续的科学发展观背道而驰。立足现实，实施财政资金市场化运作。采取多种方式运筹资金，扩大理财视野，既弥补财政资金的不足，又提高资金的使用效率，才能更好地发挥财政职能作用，促进经济和社会事业的全面发展。

财政资金市场化运作的原则和范围

财政资金市场化运作是适应市场经济发展并需不断探索的新型的资金运作方式，所以，立足经济体制改革和公共财政改革的实际情况，科学合理地确定财政资金市场化运作的基本原则，是这项创新性工作成败的关键。我认为，应始终遵循以下原则。

一是零风险原则。财政资金市场化运作从决策到实施都必须坚持“安全至上，杜绝风险”的原则，把资金运作风险控制为零。这就要求在决策环节上要科学分析市场环境和政策环境的变化规律，以零风险和稳定收益为原则，因地制宜地确定各类资金的市场化运作方案。现阶段，社会保障基金适宜选择以固定收益证券为核心的资产配置策略，而投资类财政资金则可以依托资金置换在推进投融资体制改革方面破题，制定相应的资金运作战略。在资金运作环节中要对资本市场或投资项目进行实时监测，及时识别各种风险因素，正确估计风险的范围和危害，有效地使用避险工具和策略，合理调整财政资金的配置战略。最重要的是对每一笔进入市场化运作的财政资金都要建立风险预警机制和应急预案，确保运营资金的绝对安全。

二是效益性原则。财政资金市场化运作的本质就是借助市场的力量，放大财政资金的效能，提升财政调控能力。在这个过程中，资金运作效益主要体现在通过市场化运作降低公共产品的供给成本以及通过盘活财政资金提高资金的整体效益率等两个方面。因此要随着我国经济体制改革的深化和市场化进程的加快，适当加大财政资金市场化运作的力度，最大限度地提高资金配置效益。一方面合理选择现存债券投资品种的结构和期限，盘活社保基金和财政间歇资金；另一方面开拓理财思路，创新财政投资方式，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的功效。

三是渐进性原则。财政资金市场化运作不能超脱经济体制改革和公共财政建设的现状孤军深入，因为我国的市场化改革本身就是一个逐步完善的过程，财政部门掌握和驾驭市场变化的能力也是一个逐步提高的过程，两者构成了财政资金市场化运作的基础和平台，如果没有这两个支持体系，贪功冒进只会危及资金安全。所以应该按照“循序渐进、重点突破、整体推进”的原则，依托近年来财政改革的路径，逐步拓展领域和探索资金运作的有效途径，最后将市场化运作中形成的新机制延伸到财政改革的其他领域。

当然，由于财政资金是一种特殊的资金，有资本的特性也有公共资源的特性，后者注定了财政资金的分配必须兼顾公平和效益，因此，并不是所有财政资金都适宜市场化运作。否则，资金“越位”操作将可能带来无法预测的法规风险和市场风险，而“缺位”运作则无助于财政资源配置效率的提高。根据现阶段市场发育程度和政策法制环境，合理地界定市场化运作的资金范围，是开展这项开拓性工作的前提和基础。目前可市场化运作的财政资金范围主要包括两类，一类是财政间歇资金，主要是财政资金在支付过程中沉淀在银行账户中的存款余额、预算外资金余额和社会保障资金。另一类是财政投资，包括财政基建投资、财政支持企业发展资金和财政扶持农业的投资。由于这些资金的投向、用途和规模各不相同，因此每类资金的市场化运作方式必须“量身打造”。

财政资金市场化运作方式探析

（一）基本建设投资市场化运作

1.对财政承诺贷款项目实行“以存顶贷”。即充分利用政府财力项目预算安排和资金实际使用的时间差所形成的间歇资金，通过暂付款方式用于政府承诺贷款的基本建设项目，从而减少政府承诺贷款规模或缩短贷款期限，节约政府融资成本。待以后年度财力安排项目还款资金时，相应冲减暂付款。实行“以存顶贷”的具体操作办法，可以利用各地会计核算中心作为平台，对实行“以存顶贷”的建设项目在会计核算中心统一核算，实现资金统一调度。一旦财政间歇资金余额不足时，可考虑由项目单位贷款弥补。

2.对政府投资的经营性或准经营性项目实行“拨改投”。所谓的“拨改投”，是指政府的无偿拨款以股份形式改为投资，对于经营性或准经营性的公益项目，如医院、体育场馆、高新技术产业、农产品批发市场等，政府在项目建设初期投入一定财力，待时机成熟后政府投资可通过转让股份退出。这一模式符合公共财政关于政府投资范围应主要是公益项目的要求。

“拨改投”方式大致分为“投入——运营——增值——退出——再投入”五个阶段。首先要组建项目法人进行建设，项目法人按照规范的股份公司成立；其次是在项目建设期间，政府投资要全部量化为国有股权；三是在项目建成后，要确保由公司法人负责运营，在条件成熟时，国有股份全部退出；四是国有股份退出所得收益继续用于其他政府项目的建设，完成政府资金的一个完整的良性循环。

近年来，青岛市在“拨改投”方面进行了有益的尝试，取得了一定的经验。如青岛机场扩建项目、青岛琅琊台（集团）股份有限公司衣康酸等三个农产品深加工项目、青岛农产品中心批发市场、青岛东庄头蔬菜批发市场等均实行国有出资人制度，主要做法就是确定由企业发展投资公司、工程咨询投资公司、城建投资中心作为国有出资人，将政府对项目的拨款以国有资本金投入项目建设进行运作。其中，机场扩建项目已经竣工，作为国有出资人，企业发展投资公司将出让部分股份以换取资金，继续用于机场扩建的二期工程。

3.研究建立长效保障机制，畅通国有资本的退出渠道。财政部门应以实行项目法人责任制为契机，以国有资产管理体制改革为突破口，按照“归属清晰、权责明确、流转顺畅”的原则和现代企业制度的要求，完善授权经营制度，通过规范的出售、转让等产权交易形式，建立顺畅的退出机制，促进国有资本的有序流动和各类资源的有效配置。具体来说要从以下几个方面开展工作：

一是要做好政府投资项目的分类界定工作，凡属经营性或准经营性的政府投资项目，按照项目法人责任制的要求，落实项目资本金，全部实行“拨改投”。如体育馆等建设项目，应由政府指定或招标项目法人授权经营，国资管理部门以业绩合同等有效形式，明确国有资产管理经营中的契约关系，落实国有资产经营责任制，促进国有资产保值增值。

二是对已开工建设的医院、广场商贸区改造等项目实行国有出资人制度，由政府指定或招标项目法人授权经营，此前已以拨款形式投入的项目建设和贴息资金，全部转增项目法人国家资本金。

三是由国资部门监督项目法人按现代企业制度落实国有出资人制度，按照现代产权制度的要求，完善法人治理结构，依照市场规则规范运行。

四是依托政府资源，探讨通过资产划转、授权经营等方式培植和壮大现有政府投资公司的有效途径。不断壮大政府投资公司的资本实力，优化资产结构、增强投融资能力，使政府投资公司的资产总量、融资能力达到与其承担的政府投资任务相匹配的规模和水平，构建起真正具有资本运作和竞争能力的政府投融资平台。同时，积极引导社会投资，形成多元化投资格局，最终实现独立运作政府投资项目，政府在其项目投融资活动中，不再作任何承诺担保。

（二）支持企业发展资金的市场化运作

财政支持企业发展方面的资金，过去主要是财政直接投资和贴息两种方式，在市场经济条件下，财政支持企业资金的运作模式应该由单纯的直接投入逐步向直接投入与委托投资公司运作相结合的方式转变。从目前资金的性质、投向和用途看，能够实行委托投资公司运作的资金主要是财政用于支持企业技术改造和科技创新等方面的资金。具体运作程序是：

首先，财政部门按照政府及其有关部门确定的支持项目，将资金拨付给项目承担企业，待项目竣工验收后，对形成资本性支出的部分，暂计入资本公积，待企业增资扩股时，再转为国有资本金。

其次，财政部门委托有关国有投资公司作为国有资本金的出资人代表，持有投资项目的国有股权，同时核增投资公司的国有资本金。投资公司应按照市场化、企业化的原则，管理此项国有股权，并按照政府的要求，积极创造条件，使此项国有股权退出变现。

再次，为调动投资公司的积极性，其收回的投资本金可暂留在公司，将来根据经济发展的需要用于支持新的项目。

（三）预算外资金市场化运作

1.改变传统的资金存款方式，增加利息收入。长期以来，预算外资金余额基本上是以银行活期存款的方式分散管理，收益较低。今后可以通过改变资金存款方式，在保证单位和项目资金的正常运转前提下，提高预算外资金余额的收益。比如采取“通知存款”和“协定存款”的资金存款模式。“通知存款”是在资金动用时提前7天通知银行的一种存款方式，年利率为1.62%，是活期存款的2.25倍；“协定存款”是以50万元为基存数，超过部分通过与银行签订协议确定的存款方式，在保证50万元存量的基础上，资金可以正常流动，年利率为1.44%，是活期存款的2倍。因此，对预算外资金余额可确定维持正常运转的资金量，作为“协定存款”，其余部分可全部为“通知存款”。

2.运用“银行承兑汇票”资金支付方式增加资金间歇时间，从而增加资金存量。“银行承兑汇票”开出后，最长兑付时间为6个月，对材料采购、设备购置等非人员、办公等经常性直接支付项目，均可采取此种方式进行资金支付，使这部分资金最多能够在会计核算中心增加6个月的滞留时间，增加资金收益，并增强政府对财政资金的调控能力。

（四）社保资金市场化运作

近年来，我国社保基金的收支规模日益扩大.逐渐形成了一定规模的资金结余。但鉴于目前我国的金融市场体制尚待规范，财政部在《社会保险基金财务管理条例》中规定，地方的社保基金结余只能用于国有银行存款和购买国债，并且不能从二级市场上买卖、炒作国债。要使社保基金保值增值，关键是要制定积极稳妥的收支和管理计划，规范基金结余存入银行和购买国债的运作过程和行为，减少基金的隐性损失，增加基金利息收入。重点是利用银行日益丰富的理财品种，最大限度保证节余资金获取利息收入。因此，一是要聘请专门的金融理财专家，根据社保基金收支和管理计划，帮助设计、选择合适的存款理财品种。二是要通过对国债和理财产品的收益对比，适当调整二者购买比例。三是要合理安排存款的期限搭配，短、中、长期存款品种应各占一定比例，这样在增加收益的同时，可提高基金存款的变现、应兑能力，减少因国家调整银行利率可能带来的损失，实现社保基金的收益最大化。

（作者为青岛市财政局局长）