县乡财政是国家财政体系的基础环节,既代表本级政府参与所辖区域社会产品的分配,又主要直接承担着国家财政为农村社会经济发展提供必要公共产品的职责。然而多年来全国相当多的县乡财政运行举步维艰,突出表现为持续的收不抵支,累积的收支缺口使基层财政背负了巨额债务;一些基本的支出需求诸如财政供养人员的工资、日常的办公经费等得不到有效保障;许多农村社会经济发展所必须的基本公共产品和服务由于县乡财政财力紧张不得不低标准、低水平供给,以至由农民这一弱势群体承担了许多本不应该负担的公共支出;由此引发或临近农民负担反弹等一系列公共问题,严重降低了基层政府的办事效率,影响了基层政府在群众中的威信。
解决县乡财政困难关系到落实科学发展观,统筹城乡发展,解决“三农”问题,巩固基层政权,维护农村社会稳定,也关系到建立稳固、平衡、强大的国家财政和公共财政体制两大目标的实现,进而关系到全面建设小康社会和现代化宏伟目标的实现。必须看到,由于受到经济结构和税源结构变化、农业是弱势产业、乡镇企业发展环境的影响和财政供养人员增长过快、各种达标升级活动太多、省以下财政体制不完善、财力配置和财政支出责任不对称等原因,解决县乡财政困难是一项长期的、艰巨的系统工程和工作任务,既不可寄希望于一蹴而就,又不能知难而退、回避矛盾、久拖不决、无所作为。各级财政部门必须创新思路,明确责任,统筹规划并采取切实有效的措施分步实施,尽快妥善解决当前县乡财政面临的突出困难和问题,使县乡财政与县域社会经济发展和农民增收早日形成良性互动的长效机制。
为县乡财政解困的治本之策是要大力发展、繁荣县域经济。要支持和鼓励县乡政府遵循市场经济规律,按照科学发展观和国家宏观调控政策的要求做大财政经济蛋糕。以农副产品加工为主的农村工业化是县域经济发展的突破口。要大力推广先进适用技术和进行体制创新,提高农业的特色化、专业化、规模化、外向化和产供销、贸工农一体化水平,让农业在延续的深加工和经营中加大增值,全面提高县域经济综合竞争能力,实现富农民富财政。在实现农村工业化进程中要进一步解放思想,大力发展民营经济。要完善财税政策,为民营经济发展营造更为宽松的政策环境,支持更多的民营企业成为农业产业化龙头企业;降低市场准入门槛,放宽投资领域,鼓励民间资本参与国有集体企业的改制重组;启动民间投资,引进外来投资,形成全方位发展民营经济的格局,有条件的,可以使民营经济成为县域经济的主体,县乡财政的支柱。
从财政管理角度,为县乡财政解困着力点应该围绕以下几方面展开。一是改革和完善省以下财政管理体制。目前的情况是,在省级财政向上集中资金的同时,县、乡两级财政在义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多个领域的所需投入有增无减,支出基数大、增长也快,但又缺乏相应的财力保障。因此必须合理界定省以下各级政府的事权范围和财政支出责任,校正财力过分向上集中的偏向,合理划分省以下各级政府的财政收入,形成财权与事权相统一的省以下财政管理体制。同时,要创新省对县、县对乡的财政管理方式。省级财政对困难县乡的专项转移支付,特别是财力性转移支付直接核定并监管到县。原则上推行县财政直接管理和监督乡镇财政收支。在体制创新中要进一步强化和完善县乡财政管理。二是在继续完善分税制财政管理体制的基础上建立具有激励约束机制的财政转移支付制度,从机制上调动基层财政发展经济、加强征管、自我约束、自求平衡的积极性,走出“补助越多越困难,依赖心理越强”的怪圈。在加大财力性转移支付力度的同时,提高资金分配的科学性、公正性,引入“以奖代补”的激励约束机制,对于基层财政收入增长较快、保障收支平衡或缩小财力缺口的地区予以奖励,同时建立健全对奖励补助资金运行的有效监督约束机制。三是本着“防止新债,分类处理,逐年消化”的原则化解县乡财政债务。一方面,通过明晰责任严格防止新增债务,坚持按照“量力而行、量入为出”的要求安排公益性支出;另一方面,以拍卖、租赁等方式盘活资产,通过债权债务置换、乡镇企业的改组转制、破产、资产重组等方式消化存量债务。适当给予各地债务化解的制度创新空间,将基层财政化解债务的努力程度计入一般性财力转移支付的激励约束机制中,提高乡镇化解债务的积极性。
解决县乡财政困难是一项系统工程,必须完善相关配套改革。深化农村金融制度改革,在防范农村金融风险向财政风险转化的前提下,拓宽农村中小企业的融资渠道,实现财政与金融共同支持县域经济发展的良性互动;实施基层行政机构改革,大力精简机构、人员,整合乡镇事业站所,强化基层政府的社会管理和公共服务职能,构建基层服务型政府;通过建立和完善基层政府官员绩效评价体系和任用机制,规范政府决策机制,杜绝制造财政困难的形象工程,提高基层财政公共支出效率。