农村税费改革对农村义务教育的发展既是机遇也是挑战，它将使我们对现有的义务教育“分级办学、分级管理”的办学和投入机制重新进行科学的、实事求是的评价，并在总结经验教训的基础上，结合我国农村教育，特别是农村义务教育发展的实践，探索出更加符合实际的义务教育投入新机制，将义务教育投入长期以来依靠“费”补的状况纳入全面依法投入的法制轨道。

税费改革对健全农村义务教育投入体制的促进作用

农村税费改革最终要实现“三个确保”，其中之一就是要确保农村义务教育的正常运转。因而，农村税费改革给农村教育改革和发展带来新的要求，也带来新的发展机遇。

1.变革了农村义务教育投入机制，变农民办学为政府办学，促进农村公共财政体系的逐步完善。义务教育作为教育的基础，属公共产品，理应由政府来提供。然而，由于我国基础教育工程浩大、国家财力有限，我国的农村义务教育一直以来几乎都是依靠农民负担。这次农村税费改革，因取消了农村教育费附加和教育集资两项重要的经费来源，使原本不足的农村义务教育经费缺口更大。因此，作为农村税费改革的配套措施，2001年国务院下发了《关于基础教育改革和发展的决定》，指出完善基础教育管理体制要实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。省级和地（市）级人民政府要加强教育统筹规划，搞好组织协调，在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要。县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资。此次农村基础教育体制改革与前几次改革比较，具有显著不同的特点：一是自新中国成立以来第一次明确将农村义务教育的责任主体由农民改为政府；二是从中央到地方的各级政府都有办农村义务教育的责任；三是确定以县为主的基础教育体制。它实现了“两个转变”——以农民办学为主转变为以政府办学为主、以乡村办学为主转变为以县政府办学为主，带来了农村教育经费筹措、投入、使用和管理体制的重大变革，成为从根本上解决农村义务教育经费问题的重要契机，是变革我国农村义务教育投入机制的一个转折点，对完善我国农村公共财政、实现农村公共品由政府提供具有深远的历史意义。

2.加强了政府对农村义务教育的责任，加大中央和省级政府对农村义务教育的转移支付力度。推行税费改革，针对农村义务教育经费来源减少、农村教师工资拖欠、中小学危房改造迟缓、“普九”欠债偿还艰难等问题，中央在农村税费改革的政策中明确要求：改革后农村义务教育的投入，要确保不低于改革前乡统筹中的农村教育费附加、经批准的农村教育集资以及正常财政投入的总体水平，并有所增长，实现“保工资、保运转、保安全”的基本目标。这里第一重要的问题是确保投入不低于改革前的水平，并把解决教师工资放在突出位置。规定农村义务教育经费的来源除原有的地方财政负担外，减少农民负担的部分主要由中央和省级转移支付承付，体现了中央和省级政府对农村、农业、农民教育的支持。农村义务教育经费的落实既反映了公共事务职责的实施，又将义务教育的责任切实落实在各级政府身上。

3.确实减轻了农民的负担，使更多的农民子女上学，促进农村义务教育事业的长远健康发展。实行农村税费改革，一方面，理清了国家和农民的关系，减轻了农民负担。税费改革后，取消了农业特产税，降低了农业税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。另一方面，理清了农民和农村教育的关系，减轻了农民负担。取消乡统筹费，取消按农民人均纯收入的一定比例征收的农村教育事业费附加、取消农村教育集资等专门面向农民征收的集资项目，改变了“农村教育农民办”的局面。与此同时，还开展了治理中小学乱收费行动，使农村在校学生的教育费用有了较大幅度的降低。这些措施的推行，不仅大大减轻了农民负担，也直接降低了农民子女在校学习成本，从而使更多的农村学生能完成九年义务教育，并获取进一步深造的机会。而且，农民负担的减轻，有利于刺激农村消费，增强农民投资农业的能力，发展农村经济，拓宽农村税源，增强地方财力，进一步提高财政对义务教育的保障能力。

税费改革后农村义务教育投入体制面临的挑战

从体制上看，税费改革变革了农村义务教育投入机制，强化了各级政府对农村义务教育的责任。然而，这项改革仍处于试点和探索阶段，改革中也暴露出一些问题。这些问题有属于改革本身不完善的地方，也有由改革所引发的困难和矛盾。

1.农村义务教育总量投入不足，资金缺口依然较大。税费改革后，农村义务教育经费少了农村教育费附加和农村教育集资两个来源，尽管党中央、国务院加大中央和省级政府对农村义务教育的转移支付力度，实行以县为主的经费投入体制，但仍然改变不了资金短缺的局面。从拖欠教师工资来看，截至2002年7月，全国累计拖欠教师工资距国家规定标准还有127.06亿元，涉及24个省区，其中2002年1—4月新欠14.6亿元，涉及21个省和420多个县级行政区域。可见，我国教师工资拖欠数额依然较大、涉及范围依然较广，而且有些地方是陈欠未清又添新债。从中小学危房问题来看，尽管中央及地方各级政府一直以来非常重视学校危房改造建设，但因学校教育经费的一直短缺，中小学校的危房也就成了一个跨世纪的难题。至2002年12月，危房比率仍为7.6%，D级危房也还有4000万平方米，仅在安徽、河南、湖北、陕西、四川等省，需要尽快筹措但“缺少着落”的危改资金都在10—20亿元之间。

2.农村义务教育投入主体不合理，“以县为主”的管理体制难以担当其责任。目前，“以县为主”农村义务教育管理体制虽然减轻了过去“以乡为主”时乡镇财政负担沉重的尴尬局面，保证了县域内教育投入的公平性，但是，由于我国县级财政的种种困境，以县为主的经费投入体制，依然难以担当起农村基础教育发展财政投入主体的责任，原因在于：（1）当前财政教育支出已经在县级财政中占有较大份额，农村教育支出已经成为欠发达县区的沉重负担。许多县级财政甚至被称为“教育财政”，其教育事业费的支出已经超过行政管理费支出，成为财政支出中的大头。如2003年江西省婺源县的教育事业费占其支出总额的38.41%，同期行政管理费支出占支出总额的23.86%；德兴市（县级市）的教育事业费占其支出总额的34.07%，同期行政管理费支出占支出总额的20.45%。教育成为其财政的第一大支出项目。（2）县级财政存在地区间发展不均衡的状况，财力悬殊较大，加之我国目前的财政转移支付在缩小县与县之间差距、协调财力方面发挥的作用很小，造成了各县用于农村基础教育的资金差距和能力差距较大，整体上难以保证农村义务教育的均衡发展。（3）县级财政的赤字和负债状况较为严重，成为阻碍以县为主的教育财政投入体制效益正常发挥的瓶颈。20世纪90年代中期以来，我国县级财政赤字面一度高达40%，2002年和2003年仍分别高达35.2%和36.1%，而且这种状况在我国越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高达60%以上。单纯强调以县为主的农村义务教育财政投入体制，是无法保证农村义务教育发展需要的。

3.投入结构不合理，地区间、城乡间差距过大。在目前实行的“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育投入体制，主要变革的是教育经费的来源结构，而对教育经费的投入基本上没有考虑地区间、城乡间的差距问题。（1）义务教育投入的地区差异。从省际间的差异看，义务教育阶段生均事业费的绝对差值依然较大，资料表明：2002年我国教育投入水平最高的上海和最低的贵州，小学生均事业费比值1∶8，初中为1：5。（2）义务教育投入的城乡差异。调查表明，义务教育阶段城乡预算内生均经费存在较大差距，尤其是预算内公用经费，城镇比农村高出1倍左右，基建经费城镇也大大高于农村。尽管在目前“以县为主”的体制下，农村中小学基建经费由县以上政府承担，但与基建经费列入当地政府基本建设投资计划的城市中小学校相比，仍存在较大的差距。从而导致城市中小学校越来越漂亮，而农村中小学的危房依然存在、教学条件依然较差的局面。

完善农村义务教育投入机制的对策性思考

1.建立宏观调控机制，加大中央和省级政府对农村义务教育的投入力度。重新确立中央和省政府对农村义务教育的法定责任，明确规定中央政府和省、县、乡地方政府法定的负担结构，加大中央和省特别是中央政府对农村义务教育的投入，实行“中央和地方政府负责、分类承担”。这样，各级政府对农村义务教育的责任将更加明确，可操作性更强。所谓“分类承担”，即是针对我国经济、社会和文化发展不平衡的基本国情，对现有的574个国家级贫困县的人员和公用经费由中央政府全部承担，上划中央直管，其经费由中央财政直列预算；对省级贫困县的教育公用部分由省、市政府全部承担，教育人员工资由县级政府负担；对非贫困县的教育投入，可由县级政府自己承担，市级政府适当补贴。另外，考虑到区域经济发展的不平衡性，对中西部贫困地区的省定贫困县和非贫困县，可由中央财政予以适当补助。

2.明确各级政府责任，科学划分其对义务教育的负担比例。目前的农村义务教育投入体制虽然明确规定以县为主，由多级政府分担，但如何分担，分担的比例多少并不明确。因而有专家提议可借鉴国外的一些做法，比如，美国许多州普遍采取的基础拨款公式法。这种方式的做法是州政府确定生均经费基础水平，如6000美元，并要求当地通过最低的财产税率（比如1%），提供该费用的一部分。因此，对于地区A，如果平均每个学生对应了10万美元的应征税财产，将在本地收入中产生1000美元的生均经费；同样在地区B，每个学生平均对应20万美元的应征税财产，将产生2000美元的生均费。在基础拨款公式中，州政府要弥补地方财政拨款与6000美元的基础水平的差额，拨给A地区每个学生5000美元，B地区每个学生4000美元。按照这样一种思路，我们就可以考虑设立中央、省、市级的最低生均经费标准，这一标准通过科学测算必须能够保证学校的正常运转。然后，按照经济发展水平确定县级财政所应承担的比例，差额部分由中央、省级和市级财政转移支付解决。这样各级政府的职责就更为明确，农村义务教育的发展也会有一个比较稳定的保障。同时这种方法也比较公平，避免了一些贫困地区努力程度很高却仍然无法保障义务教育运转的窘境，有利于合理地调动县级举办义务教育的积极性。

3.强化管理，确保农村教育资金专款专用。在加大中央和省市政府对农村义务教育投入力度的同时，还要重视教育转移支付资金的严格管理和合理使用。首先，要做到转移支付资金“三统一”，即对转移支付资金按照上级政府规定的用途，由县统一管理、统一调配、统一审批，由县教育主管部门会同财政部门提出初步意见，按比例和项目分解到乡（镇）学校，报政府审批后，下拨到各地各学校。其次，加强督查管理，确保教育经费专款专用。严格按照原农村教育附加和教育集资的用途和要求使用，对教育转移支付资金设立县级专户，专款专用。同时，加强督查审计，对资金使用情况进行跟踪调查，定期组织审计、监督、财政、教育等部门联合检查，设立举报电话，发现有截留、挤占、挪用教育经费的，坚决严肃处理，以确保教育经费的合理使用。