行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律。它的发布施行，将对政府管理产生重大而深远的影响，使财政管理更符合市场经济和公共财政的要求，最终走向规范化管理之路。

贯彻实施行政许可法，将促进财政管理职能调整

行政许可法通过确立行政许可的基本原则，严格限制设定行政许可的事项范围，规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不可以设定行政许可。在政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系上，确立了公民、法人或者其他组织自主决定优先的原则；在政府管理与市场竞争的关系上，确立了市场优先的原则；在政府管理与社会自律的关系上，确立了社会自律优先的原则。这些制度和原则要求我们必须下大力气解决好政府的行政权力对社会经济生活和公民个人生活干预过度的问题，培育社会自律机制，发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用；同时，又要解决某些方面政府管理不到位的问题。这将从根本上促进政府职能转变，使政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，尤其是要强化社会管理和公共服务职能。作为政府全面履行职能的重要手段和物质基础，财政的管理职能也要作相应的调整和完善。

1.依法科学界定财政支出范围，建立符合社会主义市场经济和公共财政要求的“有限”财政。近年来，虽然财政支出的规模不断扩大，结构有所改善，但整个支出范围仍然过于宽泛，职能边界和支出特征不够明显。随着行政许可法的实施和政府职能的转变，财政部门应自觉依法调整财政支出范围，有进有退、有所为有所不为。应逐步减少一般竞争性领域的投资，增加社会公共领域的支出，做到凡是市场能调节的，财政不包揽；凡是企业能自主决定的，财政不干预；凡是社会能办理的，财政不插手；凡是财政该管的，财政不“缺位”、不“断档”，真正管住、管好。应区别轻重缓急，合理掌握财政分配顺序。首先要确保国家安全和政权建设的支出需要；其次要保障教科文卫、环境保护等方面的支出需要；最后要保障市场不能有效配置资源的经济和社会领域的支出需要，以弥补“市场失灵”带来的缺口，为经济和社会发展提供必要的基础条件。同时，还应继续调整和优化财政支出结构，进一步提高政府社会管理和公共服务的保障水平。要逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜，不断深化农村税费改革，加大财政对“三农”的投入，确保农民得到实惠。积极完善财政支持就业和社会保障等方面的政策，加大投入力度，切实解决社会经济生活中的突出矛盾和问题，促进经济社会协调发展。

2.健全财政宏观调控职能，促进经济的稳定增长。财政作为政府实施宏观调控的重要手段，应在调控经济运行、促进经济结构调整、调节收入分配等方面发挥积极的作用。应根据经济形势的发展变化，通过正确运用国债、税收、补贴、贴息、收入分配等政策，为社会投资提供更宽松的环境，推动经济长期稳定增长。当前，为应对部分行业和地区出现的经济过热，应有效实施中性财政政策，适当减少国债发行并调整使用结构，放缓财政建设性支出进度，以此削减整个社会的当期投资需求；把握税制改革的节奏和力度，通过税收手段限制高能耗、高物耗、高污染和低附加值行业的投资，支持能源、重点原材料和运输等瓶颈行业的发展；加大对收入分配的调节力度，努力增加城乡居民收入，进一步减轻农民负担，增强城乡居民的购买力。

3.完善对有关中介组织的监管职能，充分发挥其行业自律作用。按照现行注册会计师法、会计法、政府采购法、国有资产评估管理办法的规定，财政部门对注册会计师、资产评估行业和会计代理记账、政府采购代理机构等中介组织行使行政监管职能。但由于种种原因，目前财政部门的监管还不够到位，中介组织的自律机制亦不够健全。为改变这种状况，应严格按照行政许可法和相关单行法的规定，做好两方面的工作。一方面，应进一步规范监管行为，切实履行法定职责。应完善财政部门监管工作标准、规范、程序和相应的责任制度，并严格执法、文明执法、公正执法，提高依法行政的水平和能力；建立健全财政部门内部、财政部门与其他相关部门之间的监管协调机制，依法明确各自的职责权限，理顺关系，协调行动，避免出现监管真空和重复监管，有效配置监管资源，提高监管效率，为社会中介机构创造公平、宽松的发展环境。要尽快修改和制定有关资格、资质的许可制度、对被许可人的监督检查制度，依法规范行业组织和中介机构的行为。要依法查处未经行政许可擅自从事审计、资产评估、会计代理记账、政府采购代理等业务的违法行为，切实维护中介机构及其人员的合法权益，改善中介机构执业的市场环境。另一方面，要大力培育行业自律机制，充分发挥行业组织和中介机构在社会生活中的作用。应当看到，与行政监管相比，行业自律关注过程、贴近市场，更具亲和力，更有效率，且成本较低。过去，由于注册会计师协会、资产评估协会长期受委托行使行政职能，其组织架构和运作方式带有较浓厚的行政色彩，习惯于依靠政府、听从行政命令，缺乏自主开展工作、发挥自律作用的经验。因此，应当按照政社分开的原则，依法明确行业协会的自律职能，引导、支持行业协会加快自身体制建设，推动其尽快提高自我管理、自我约束、规范发展的能力，构建合理的自律管理制度和机制，如健全会员代表大会制度、理事会工作规则、专业委员会和日常职能部门的架构及运行机制等等，加大会员民主参与行业管理的力度，适当引进社会公众成员参与行业管理，提高行业协会自律的公正性、客观性、自主性和权威性。要推动中介机构加强诚信建设，提高职业道德和执业质量，强化执业风险意识，完善内部治理结构，加强继续教育，大力培养人才，全面提升服务水平和质量，充分发挥其在社会生活中的作用。

贯彻实施行政许可法，将推进财政支出管理体制的完善

党的十六大报告明确提出，要按照精简、统一、效能的原则，继续推进政府机构改革，切实解决部门层次过多，职能交叉，人员臃肿，权责脱节和多重多头执法等问题。行政许可法通过对行政许可实施主体的规定，确立了相对集中行政许可权和统一办理、联合办理、集中办理行政许可的制度，不仅为落实十六大报告的要求提供了制度基础，而且为我们进一步完善财政支出管理体制提供了契机。

目前，财政资金被截留、挪用、挤占、损失浪费的现象比较普遍，其原因之一在于，财政资金的分配管理权过于分散，资源配置者与资源使用者存在角色上的混乱与冲突。比如，财政支农资金的分配涉及十几个政府部门。这种多头分配的管理体制，不仅造成资金投入重复，使用分散，安全性、规范性和有效性较差，而且部门之间职责不清，管理成本较高。要从根本上解决这一问题，应按照行政许可法的精神，相对集中财政资金的分配管理权，强化统筹协调，避免多头审批、重复投资和分散投资，尽可能整合、归并支出事项，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的财政支出管理体制。同时，还应精简机构人员，减少管理层级；完善国库集中支付制度，改革资金拨付方式；下放某些项目、资金审批权限，使控管任务由尽可能接近实际的部门来承担。

当然，这些完善财政支出管理体制的措施需要相应的法律规范作保证。如应抓紧制定财政转移支付法，通过立法，明确界定中央与地方政府事权、财权范围；坚持公共服务均等化原则，使地区间财力差异逐步缩小；提高一般性财政转移支付比例，增强地方的调控能力；重点解决普遍存在的县乡财政困难，明确规定上级行政机关不得随意支配和截留挪用应用于向下财政转移支付的资金；对目前存在的国务院各部门几乎都有内部转移支付系统的状况进行调整，建立集中统一的财政转移支付体制。

贯彻实施行政许可法，将促进财政管理方式的创新

我国传统的行政管理方式比较落后、单一，主要是以权力导向型管理为特征。过多、过滥的行政许可，正是这种传统管理方式的集中体现。在市场经济条件下，行政管理方式应由权力导向型向规则导向型转变。其具体要求是：在直接管理和间接管理之间，重在间接管理；在静态管理和动态管理之间，重在动态管理；在事前管理和事后监督之间，重在事后监督；在管理和服务之间，强调服务。

按照行政许可法的规定，行政机关在对经济、社会事务的管理方面，如果通过公民、法人或者其他组织自主决定、市场竞争机制、社会自律管理以及事后监督等方式能够解决的事项，就不要实行行政许可。也就是说行政许可作为一种重要的行政管理方式，应当是行政机关不得已而为之的选择。适应这一要求，财政部门应改变以往那种一出现问题或者一讲管理就强调审批，以及重分配轻管理，重管理轻服务，重事前审批轻事后监管的财政管理方式，在继续减少财政审批事项，规范财政审批行为的同时，强化间接管理、动态管理和事后监督，充分发挥行政指导、行政协商、行政听证、行政合同、行政奖励等非权力强制性行政管理方式的作用，进一步推进财政管理机制、管理方式的创新。

1.由直接投资向间接投资转变。在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，因此，财政在支持经济发展方面，包括社会发展领域中一些公用事业、基础设施、生态保护、高新技术产业化等项目建设方面，均不宜再采取直接投资办企业、上项目等老办法，而应遵循市场经济规律，学会并善于运用经济的、法律的手段来管理和调控经济，更多地采用补贴、贴息、税收、参股、风险投资等间接投资的方式，鼓励和引导社会资金投入，充分发挥财政资金和财税政策的导向作用和“四两拨千斤”的乘数效应。应转变重国有轻民营的传统观念，按照“市场准入平等、税费平等、融资平等”的原则，打破行业、产业和所有制界限，对各种经济成分一视同仁，为各类企业的自我发展、自我创新，创造更加公平、开放、宽松的财税环境。

2.由封闭理财向民主理财转变。长期以来，在计划经济条件下，我国的财政活动基本处于不公开状态，财权的运作规则和方式很难为“外人”所知。近年来，不断推进的部门预算、国库集中支付、政府采购、“收支两条线”等项改革，虽然使这种状况有所改变，但由于改革尚不到位，财政管理方式还比较封闭，财政管理信息尤其是预算管理信息公开的力度不大，内容和范围不广，这是造成“暗箱操作”、财政违法违纪行为大量存在的根本原因。建设公共财政、法治财政，就必须解决好这一问题。行政许可法通过规定设定行政许可听取意见和定期评价，行政许可依据、实施和结果公开，行政许可信息共享，实施行政许可听取利害关系人意见以及听证等方面的制度，充分体现了公开透明的原则和民主行政的理念，对于减少“暗箱操作”、防止行政权力滥用，提供了制度保障。同时也表明，民主行政不仅是在目的上要为人民服务，更重要的是在过程上让人民参与行政。这就要求我们切实树立公开透明、民主理财的现代管理理念，进一步深化财政管理制度改革，推进财政信息公开，保障公民对财政管理事务的知情权、参与权和监督权。应建立健全重大财政政策、预算安排、财政立法等事项集体决策制度、专家咨询制度，逐步实行社会公示和社会听证制度，不断提高财政决策的科学性和民主性。财政部门制定的政策、发布的决定应相对稳定；提供的信息应准确、及时。财政规章和规范性文件应对社会公布，未经公布的，不得作为财政执法的依据。除涉及国家机密的事项外，预算编制和执行的具体情况应逐步向社会公开，特别是扶贫、救灾等直接关系群众切身利益的资金运作信息，应当被最广大的利益相关者所知晓。

3.由被动理财向主动理财转变。行政许可法按照便民、高效的原则，确立了一系列便民服务制度和程序，如“一次性告知”、“一个窗口对外”、“网上许可”等等，充分体现了政府执政为民的立法宗旨。这对促进行政机关树立服务意识，改进工作作风，提高工作效率具有重要作用。财政部门应摈弃“官本位”“财老大”的思想，克服“坐等人求”、“事后买单”的习惯做法，杜绝“生、冷、横、拖”的衙门作风，牢固树立服务意识，主动意识，诚心竭力为基层、部门和群众办实事、办好事。应完善依法行政的财政保障机制，努力把钱“筹划”到事前，送在别人开口之前。尤其是在应对突发公共事件、调整经济结构、支持解决“三农”问题、化解社会突出矛盾等方面，应主动调查研究，摸清情况，主动出主意“花钱”，保障各级党委和政府的重大决策得到及时、全面的落实。应跳出就财政论财政的圈子，善于从经济决定财政、财政反作用于经济的角度来观察和思考问题，充分利用本部门的科研资源、社会智力资源及现代信息技术，在经济形势的预测分析、预算编制的科学化和规范化、预算执行的动态监管方面下大力气，努力掌握财政在宏观经济调控方面的主动权、在制定财税政策方面的主导权。

4.由传统政务向电子政务转变。行政许可法的目标是：坚持以人为本，建设服务政府；确立信用制度，建设诚信政府；提高工作水平，建设效率政府；强化责任意识，建设责任政府。这些宏观上的法治目标需要通过具体制度、手段来实现，而电子政务就是重要手段之一，故而行政许可法明确倡导“推行电子政务”。近年来，作为我国电子政务的重要组成部分，“金财工程”建设取得了积极进展，但总体上仍处于初始阶段，未能适应财政改革与发展的需要。“金财工程”是建立公共财政，推进依法理财、民主理财的必然选择，是财政管理领域的一次革命，它的有效运行，将使财政管理模式发生质的飞跃。因此，我们应按照“统筹规划，资源共享、面向公众、保障安全”的要求，从基础设施、技术开发、人员培训和安全保障等方面入手，大力加强“金财工程”建设，尽快提高财政管理的信息化水平。

（作者为财政部条法司副司长）