党的十六大明确提出了“壮大县域经济”的号召，并将其作为全面建设小康社会的重要举措来抓。因此，全面认识县域经济的地位和作用，妥善解决当前县域经济发展中面临的困难和问题，积极采取切实有效的措施，加快促进县域经济发展，事关改革、发展、稳定的大局，具有重大的政治经济意义。近年来，四川省县域经济取得长足发展，经济总量不断扩大，经济增长的质量和效益明显提高。但与之在国民经济中的重要地位和作用极不相称，与省委县域式发展的总体要求相比还存在较大差距。当前，全省县域经济发展中面临的困难和问题具体表现在以下几个方面：

一是经济结构雷同，产业发展水平低。首先，从产业结构的整体情况看，县域经济基本上还局限于传统产业范围之内。就大多数县（市、区）而言，农业仍然是县域经济的主打产业。由于“重生产、轻销售”，“重规模、轻效益”的传统观念还没有彻底改变，对农产品市场研究不够，农产品精深加工水平仍然不高，市场化程度比较低；生产的规模小、基础设施差、社会化服务水平低，农产品市场的弱势特征仍然比较明显。与此同时，工业内部门类齐全、结构雷同、互相争利，又造成县与县之间比较优势不明显、产业互补性差、特色经济不突出。其次，从县域内的工业结构看，目前还大多局限于食品、冶金、化工、机械、矿山等传统产业，高新技术产业凤毛麟角，产业技术层次低、附加值低、税收贡献率低的“三低”问题比较突出。

二是经济增长难，发展后劲不足。首先是突破难。对省内大多数县（市区）而言，共同面临的一个问题是：地下无矿藏，地上无资源，区位优势不足，自然禀赋较差，传统的发展模式已经不适应新的发展形势的需要，县域经济发展的突破口难找。其次是生产要素流动难。长期以来，户籍制度限制了农村剩余劳动力向城市转移，国有企业改革使城市下岗失业人员增加，削弱了城市吸纳剩余劳力的能力；银行及各种社会资金向大中城市聚集，向优势区域聚集，县乡企业“贷款难”问题没有得到根本解决，县域经济发展的投融资环境状况较差；农业投入机制依然不够健全，全社会对农业和农村经济发展的资金投入严重不足，目前尚没有形成工业反哺农业、多予少取的政策机制和总体环境。因此，县域经济聚集和吸纳资金、技术、人才等诸多生产要素的整体功能和能力明显较弱，招商引资的难度大，发展经济的成本高。第三是经济转型难。要实现县域经济的跨越式发展，经济转型这一关非过不可。传统工业、传统农业的发展模式已经不适应发展的现实需要，必须通过观念创新、制度创新、机制创新和管理创新实现“升级换代”，在新的市场格局中找到自己的准确定位。特别是作为县域经济发展重点支撑的乡镇企业、县办企业，经历了八九十年代飞速发展之后，重复建设、污染严重、缺乏规模效益等诸多弊端已经充分暴露，面临着突出的转型任务。

三是县乡政府的职能缺失。县域经济的发展离不开政府这只“看得见的手”。在市场经济条件下，县乡政府处在经济管理和服务的第一线，承担着大量引导、规范、协调、监督的具体事务。如果政府职能缺失，就必然导致县乡政府对经济发展的协调、引导功能不到位，从而使县域经济的发展蒙受损失。但随着政府重要职能部门，包括工商、技监、药监、国税、地税等部门的垂直管理，县乡政府失去了一些引导、服务、监督的基本手段，在整体把握和全面推动县域经济发展的过程中，难以正常、全面、有效地履行政府职能，从而使县域经济发展受到一定的影响。

四是县乡政府的财权与事权不对称。一方面，随着省以下分税制财政体制的改革，县乡政府的财权有被进一步固化甚至收缩的倾向。这几年改革后留给县乡政府的多是增长潜力不大、零星分散、征收难度大、征收成本高的税种，因此县乡政府地方收入增长缓慢，财力水平和保障能力的提高，主要依靠上级财政的转移支付补助，县、乡财政对上依赖程度很高。另一方面，县乡政府直接面对农业、农村和农民，同时又连结着城市，管辖着全省80%以上的人口，改革、发展、稳定的任务极其艰巨和繁重。按照社会主义公共财政的事权划分规则，县、乡政府要提供区域内的公共物品，满足社会公共需要，如义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等，同时还负有支持经济发展，维护社会稳定的职责。由于财权与事权的不对称，县乡财政的困难进一步加剧，县乡政府支持经济发展的职能受到严重影响，由此带来县域经济发展基础设施建设欠账多、经济发展环境改善慢、吸引社会投资的能力差等诸多方面的问题，从而使县域经济发展陷入经济发展滞后→县乡财政困难→经济建设投入不足→经济发展更加滞后的恶性循环。

推动县域经济发展，应按照“一二三产业互动，城乡经济共融”的发展思路，从转变观念、创新机制、完善制度、强化管理入手，添措施，想办法，努力寻求县域经济发展的突破口及其着力点。

第一，要依托产业联动，积极寻求县域经济发展的根本性突破

当前，四川省县域经济从根本上讲仍然是以农村经济为主体、以传统产业为特征的发展模式，农村经济结构性矛盾比较突出，农村二、三产业特别是加工营销业发展滞后，生产结构层次较低，农工商一体化进程缓慢，属于比较典型的“分割型”产业结构。这是县域经济发展水平不高、整体竞争力不强的主要症结。为此我认为，县域经济发展的突破口是工业化，而工业化的突破口又只能是农副产品加工业，通过大力发展农副产品加工业，使县域经济发展从二元经济的桎梏中解放出来，通过产业联动，全面提高县域经济的综合竞争能力。

要用抓工业的办法抓好农业，不仅要把先进的企业管理理念、生产方式、营销手段、服务体系、科学技术带给农业和农村，有效解决农业投入不足、机制不活和市场化程度不高的问题，更重要的是要培育一批具有市场化水准的农业竞争主体，造就一批以“经营农业”为职业的现代企业家。因此，各县（市、区）要把加快农业产业化发展作为县域经济发展的战略问题，统筹谋划，重点推进。要依托优势产品和大宗农产品，引进一批带动力强的大型农产品精深加工业，整合、改造一批农产品加工企业，逐步形成市场牵龙头、龙头连基地、基地连农户的贸工农一体化、产加销一条龙的产业化经营格局；要围绕主导产业，发展一批配套企业，不断提高农产品加工能力和加工转化率，逐步构建现代农产品加工体系；要依托科技，最大限度地延长产业链条，提高产品科技含量，提升产业化水平；要鼓励在农村建立和发展现代企业制度，鼓励企业家的职业化发展。特别是要创造条件，吸引一批工商业投资人从事农业产业化经营，鼓励和扶助一些外出打工的杰出农民、乡镇企业家回乡创业、投资农业。

第二，要从转变观念入手，用市场化的思想和方法推动县域经济发展

一是树立特色观，优化产业布局。过去受传统的发展观念和区域经济理论的影响，往往是从资源现状出发制定发展规划，确定主导产业，或者是盲目跟风、贪大求全，其结果必然是农林牧副渔一起上，产业结构大同小异。这种“千篇一律”、缺乏特色的发展模式，造成了低水平重复建设和产品积压，农民增产不增收，企业增产不增效，财政无新的收入增长点。因此，选择和确定发展模式关键是定位要“准”，各县要紧密结合自身实际，根据经济区域划分标准，深入分析本地的综合优势，从整体上把握自然资源与社会资源的配置状况、资源开发与市场开发的协同程度，进而找准综合比较优势，通过区域布局和综合开发，逐步实现大宗品种优质化、加工品种专用化、稀有品种特色化，逐步形成特色产业和主导产品，推动县域经济集约化水平的提高。

二是树立开放观，促进横向联合。过去过分强调县域概念，甚至有些地方把“县域经济”和“县城经济”等同起来，画地为牢，自我封闭，追求县域经济的自给与平衡。市场经济条件下的专业化分工和社会化合作，促进了各地区、各产业和生产经营各环节的相互开放，使县域经济从相对封闭的生产体系转变为更加开放的产业体系。不仅包括产品市场的对外开放、资本等各种要素市场的对外开放，也包括县域经济内部要素之间的相互融合与开放。因此，发展县域经济必须克服“封闭发展”的观念，树立“开放经营”的意识，主动促进县域经济对外开放，按照优势互补和共同发展的要求，加强县与县之间的分工与协作。通过联合协作开发，在更大范围的市场环境中寻找适合本县发展的最佳模式。要克服“部门分割”、“城乡有别”的观念，强化“城乡统筹”意识，注重城乡经济相互协调，在分工协作中寻求发展。

三是树立市场观，以市场主导发展。随着市场经济的根本性变化，县域经济发展越来越受到资源和市场的双重约束，迫切需要加快县域经济发展的市场化进程。因此，发展县域经济，一方面要树立“政府调控市场，市场引导企业”的思想，既体现政府对经济发展的帮促作用，积极为企业创造公平竞争的良好环境，又不能“越俎代疱”，代行市场调节范围的事项；另一方面，要认真研究市场。克服“重生产、轻市场”的观念，树立“贸易为主、以销定产”的意识，随时关注市场变化，围绕市场转，盯着市场干；克服“以产量论英雄”的观念，树立“以效益为核心”的意识，把质量和效益作为促进县域经济发展的根本标准，比较机会成本，细算投入产出。同时，要完善市场体系，加速培育多元化市场主体。要建立市场信息网络，畅通信息渠道，瞄准国内国外两个大市场，扩大产品的市场占有率，提高区域经济的竞争力和外向度；要正确履行县乡政府构筑市场载体、培育市场主体的职能，把广大农民组织引导成市场主体，把个体私营经济发展壮大为市场主体，把各类公有制企业真正改造为市场主体，依靠千百万市场主体的公平竞争共同繁荣，实现县域经济的市场化、超常规发展。

第三，要转变政府职能，着力改善县域经济发展的软硬环境

环境作为一项复杂的经济社会系统工程，对区域经济发展有着重要影响。在县域经济发展中，县级政府部门在环境建设中处于领导、规划、组织、指挥、协调的主导地位。因此，各县（市区）政府及有关部门必须适应新的形势、新的要求，转变职能、转变作风、强化服务，着力营造好“四大环境”：

一是政策环境。随着市场经济的进一步发展，招商引资光靠税收优惠、减免是难以吸引到有眼光、看长远的投资者的。特别是一些海外的大财团、大公司，它们更看重的是法律制度是否公开透明，市场秩序是否公平公正，政策体系是否持续稳定，政府服务是否廉洁高效。因此，我们要认真研究西部大开发政策如何进一步细化和落实的问题；研究如何为经济发展消除各种障碍和壁垒，对市场主体一视同仁的问题；研究如何进一步增强财税法规透明度、保持政策规范性和统一性的问题。

二是服务环境。要依靠行政的、法制的、社会的综合力量，在边破边立中逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的政务环境，通过进一步减少行政审批，简化办事程序，提高行政效率，降低行政成本，增强行政实效，为市场主体服好务，为老百姓服好务。

三是硬环境。从总体上看，四川省县域的基础设施、公共服务建设仍比较薄弱，矛盾仍然很多，其中主要的问题还是水、路、电。各县（市区）政府一定要充分利用有利时机，继续争取国债资金，加快建成一批促进当地县域经济发展的骨干项目。同时开放投资领域，积极吸收社会资金，围绕骨干工程建设拉动一批配套工程，比如与高速公路配套的县乡公路网，与农村、城市电网配套的改造项目，与大中型水利工程配套的小微水工程，使这些工程成片成网，使基础设施状况得到整体改善。

四是保障环境。就是政府通过履行各种基本保障职能，营造改革、发展、稳定所需要的社会环境。县乡政府首先要确保应由财政保障的职工工资、离退休费、政权运转经费和各种社会保障资金的及时足额到位，处理好改革中的各种问题，确保社会稳定。只有社会环境稳定，经济才能健康发展。

第四.要优化财政管理，建立规范、高效的政府投入机制

一是集中资金，形成合力。政府性资金使用要切实改变过去那种到处撒“胡椒面”的做法，必须集中起来捆绑使用，形成合力。只有这样，才能杜绝资金分配部门化、投入分散化的问题，才能真正体现政府意图，实现政府调控目标，办成上规模、有影响、出效益的大事。当前，由于政府职能转换、投融资改革尚未完全到位，政府性资金的分配办法计划经济色彩仍然很浓，造成项目申报、实施在时间和空间上错位，致使资金不能发挥整体效益。今后，各种政府性资金不仅要集中，而且要形成合力，项目上要向重点区域的基础设施配套工程集中，环节上要向龙头企业聚集，区域上要向有龙头企业带动的基地聚集，为县域经济结构调整和农村经济发展提供良好的基础条件；要围绕农民增收、企业增效、财源增长重点培育一批产品前景好、运行机制活、带动能力强的产业化实体，引导工商企业和民间资金进入农业领域，促进农业装备、技术含量、组织管理水平的提高。

二是吸引凝聚，扩张资本。改革政府资金的投入方式，认真研究和制定符合WTO“绿箱”政策要求的具体措施，通过规范化、科学化、制度化的管理，充分发挥政府性资金的引导带动和凝聚放大功能。如通过贷款贴息吸引银行资金，通过公开招商吸引企业资金，通过合资经营吸引各种社会资金，通过直接补贴聚集农民资金。总之，要采取多种既符合政策又讲求效益的方式，加强企业与金融机构和民间资金的沟通，充分发挥政府性资金的“乘数效应”，优化农业资源配置，提升农产品供给水平，增强农业自我发展能力。财政资金投入应采用公开招商方式，这不仅可以吸引企业资金，还可以引进省内外先进企业的管理理念、管理模式、运行机制、营销网络，有利于提高相关企业的管理水平。

三是公开透明，规范运作。要坚持科学决策、民主决策和严格监管，建立一整套以“客观计算、因素分配”为主要内容的资金分配制度，以项目公示制度、专家评审制度、项目招商制度、集中采购制度等相关制度作为配套措施，充分体现科学透明、公开公正的原则。在这一过程中，要注意资金分配与经济事业发展计划、区域布局规划、产业导向政策和省委、省政府重大决策的有效衔接。同时，要加强项目资金的经常性检查和追踪问效工作，切实保证政府资金投入的高效率、高回报。

（作者为四川省财政厅厅长）