县乡财政作为我国五级财政中的基层财政，其服务的群体是我国人口最多的农村居民，它的服务规模、质量和层次直接决定了整个国家财政公共职能的实现。我国在经历了20多年改革开放的经济体制转轨、带来了巨大的物质福利的同时，也渐续地引发了一系列新的问题。近年来“三农”问题的尖锐化和以此为背景的县乡财政困难问题就是非常突出的一个矛盾。

基层财政多环节的运行矛盾

县乡财政运行过程中存在的问题不仅表现在运行中的某个环节，而是分布在运行过程中的收入、支出、债务等多个环节。通过对基层财政多个运行环节的分析可以揭示蕴含在其运行机理中的财政压力。

1.不同层级的财政收入重心外移

基层政府收入的重心外移有着鲜明的层次感：县级财政收入的重心呈现为由税收收入向非税收入转移；乡镇政府收入重心呈现为由公共收入向债务收入外移；村财务组织的收入由法制内向法制外转移。

第一个层次是县级财政收入重心由税收收入外移至非税的预算外收入。1996年，国务院《关于加强预算外资金管理的决定》发布之后，预算外资金被明确界定为财政性资金，而非部门和单位的自收自支资金，凡利用行政权力收取的预算外资金要逐步纳入预算内管理。因此县级财政收入的内涵由预算内财政收入扩展至包括预算内与预算外的财政总收入。这样分析的原因在于我国的预算内财政收入和预算外财政收入的划定并没有一个明确的恒定的标准，有些非税收入可以在一定范围内相互转换，而这种“墙头草”性质的资金游离于预算内和预算外之间。游离的程度取决于财政预算监督的力度和财政预算制度的完备程度，纳入国库的收费收入比例和财政预算外专户管理的力度都决定了县本级财政预算内与预算外、税收收入与非税收入的比例。

第二个层次是乡镇级财政财力重心向债务收入转移，即乡镇使用的财力由“无偿收入型”向“有偿债务型”发展。农村税费改革使乡镇财政通过向农民集资来筹集制度外收入的渠道受阻，乡镇制度外收入逐渐萎缩。但收入与支出规模的不匹配迫使乡镇必须寻找新的出路，债务收入成为释放财政收入压力的新渠道。事实上大多数乡镇政府并没有因为制度外筹资受阻而降低收入水平，因为举债筹集收入维持了原有的收入水平。

第三个层次是村级财务收入的重心由法制内外移至法制外。村并不是一级具有宪法地位的政府，村级的社区公共支出未纳入正式的财政统计和政府预算中，因而没有赋予其征税权。从更有效地提供公共服务角度讲，乡镇或县级政府有必要委托村一级承担某些公共支出责任，并提供相应的财政资源。但是，在农村税费改革实施之前情况并非如此，财政的拨款不足以满足村级公共支出需要，村级组织有事权而无财权，迫使其筹集财政性质资金的渠道从法制内外移至法制外，形成不透明的公共支出。

2.基层政府运转困难

财政收支拮据导致基层政府运转困难，这已经成为困扰基层政府提高执政能力的一大障碍，突出地表现在拖欠职工工资和日常办公经费的异常紧张两个方面。

根据国家审计署对中西部10个省、市的42个县（市）财政运行状况的调查结果，截至2002年9月，42个县（市）累计欠发国家规定的工资18亿元，累计欠发工资额是1998年底欠发额的3倍多。在上个世纪90年代后期国家出台的多次增加财政供养人员的工资标准的规定中，考虑到中西部地区的财政运行状况，中央财政以增加工资专项补助的形式承担了部分或全部地方增加工资额度，即便如此，中西部地区仍然出现了基层财政欠发工资现象，说明欠发达地区的基层财政即便是保证“吃饭”也相当困难。

缩小财政收支差额，无外乎增收和节支两条渠道，压缩办公经费是基层财政减小收支缺口从支出方面考虑的一个途径。许多基层财政全额预算单位的办公经费在基层财政预算中被一减再减；差额预算单位被逐步推向市场，只是象征性地保留了小部分财政拨款。这样不仅挤掉了夸大虚报支出中的水分，还减掉了部分正常开支。许多基层政府部门因为没钱，无法出差、没钱打电话，遇事都要以收费的形式完成成本补偿，既降低了政府部门的办公效率也影响到政府在公众中的威信。

3.农村公共产品供给缺失

县乡财政在支出方面的萎缩还突出地表现为农村公共产品供给缺失，本应由财政承担的公共支出责任，被甩给了相关职能部门和个人，形成“甩包袱”的支出轨迹；另外，对于那些支出责任在财政、社会和个人之间划分并没有明显界线的准公共产品供给，财政多采取“隐身而退”的支出策略，但是一些公共产品或服务的社会需求并没有因为财政的缺位而消失，这些产品或服务的属性发生了明显变化，纯公共属性变为准公共性，准公共产品变为私人供给的私人品或“俱乐部产品”。特别是在农村税费改革的初始制度设计中没有重点关注的农村公共卫生的市场化倾向十分明显。

农村公共产品供给缺失不仅仅表现在基层财政对农村公共产品供给投入不足，中央财政用于农村公共产品的专项资金被挤占或挪用的现象也比较普遍。国家审计署2003年对50个县的教育资金和财政支农资金使用情况的审计发现，有43个县地方政府及财政、税务、教育主管部门和中小学校挤占、挪用、滞留各类教育资金4.45亿元，主要用于平衡财政预算、部门经费、市政工程、建办公楼、发放教职工补贴等；50个县共挤占挪用财政支农资金4.95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10%。

4.基层债务负担沉重

根据国家审计署对中西部地区49个县的审计，截至2001年底，累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。基层财政负债呈现如下特点：其一，多元化的格局。根据有关部门的调查统计，银行、信用社、单位、个人和农村合作基金会五个渠道是基层财政负债的主要来源。其二，基层政府运转依赖债务收入。根据有关乡村两级负债的抽样调查结果，因乡村两级兴办的企业破产转至财政负债占乡村债务总额的37.9%；因建学校、修道路、计划生育、民政优抚等公益性支出负债占乡村债务总额的17.7%；因弥补干部工资等日常开支负债占乡村负债总额的3.6%。其三，逾期债务大，利息负担沉重。在乡村两级债务总额中，逾期债务数额占债务总额的52.9%，高利贷占有相当比重，有的月息高达2%以上。

财政管理体制与“三农”问题相互交织导致基层财政陷入困境

基层财政为何陷入困境，可以从财政管理体制和农村社会发展两个方面进行分析。

1.政府间支出责任划分不清：财政管理体制中存在的问题

1994年实施的分税制改革在收入环节实现了中央与省级政府间的清晰划分，但是对于支出责任，特别是省以下的支出责任，没有一个清晰合理的划分框架。中央与地方的事权划分在相关文件中的表述是比较全面的，但也是模糊的，对中央与地方事权的划分线条过粗，缺乏法律的严谨性，对省以下财政层级的事权承担范围更是缺乏完整清晰的约束性框架。省及省以下三级地方财政事权划分的千差万别产生了两个方面的负面影响。其一，省及省以下各级财政事权并非完全按照财权与事权相匹配的原则来安排，加之下级财政的事权是由上一级财政规定的，这样的制度安排在分税制清晰界定中央与地方收入分配关系后，省市级财政必然会产生将更大比重的事权转移至基层财政的事权分配冲动，而且这些没有财权的公共支出责任也没有支出保障。其二，由于省以下财政支出责任不明晰，导致经济转轨过程中出现的一些新的政府公共支出责任在地方财政间安排的缺位和错位。这部分政府的新生公共职能恰恰就属于经济转轨中所出现的“市场失灵”范畴，属于公共财政的保障范围，然而基层财权与事权不匹配，导致县乡财政由传统意义上的财政向公共财政转轨过程中回旋的余地很小，这部分新生公共支出成为财政的“盲区”。“错位型”县乡财政职能安排客观上加剧了收支矛盾。目前县乡财政管理改革既要“进”、又要“退”；既要“有所为”、又要“有所不为”，拮据的县乡财政无能力承担改革探索的成本。

2.“三农问题”凸现，基层财政增收乏力

1984年我国主要农产品产量跃上了一个新的台阶，制度变迁带给农业和农民的好处也表现得淋漓尽致。在当时农产品短缺的情况下，农产品相对价格一直比较高，农业只要增产，农民就能增收。但自90年代初开始，随着主要农产品由供小于求全面过渡到供大于求的新的农业发展阶段后，农产品价格持续低迷，加之国家财政对农产品的价格补贴规模和水平降低，农民收入也出现了增长乏力的态势。从1997年开始，农民人均纯收入连续四年增幅下降。1996年农民人均纯收入比上年增长9%，1997年增幅降至4.6%，1999年又降至3.8%，2000年增幅跌入低谷，只有2.1%。农业增产农民就能增收的情况已不复存在。

乡镇企业的发展同样出现了曲折，乡镇企业的原始资本积累来源于家庭承包责任制实施带给农民的增量收入部分，而当农民从农业中获得的收入增长缓慢与国家对中小企业的金融支持缺位并存时，农村的工业化进程必然受到资本短缺的限制。另外，技术获得、技术选择上的障碍以及尚待理顺的企业产权关系都间接影响了县乡中小企业的发展。

由于中小乡镇企业对县乡经济增长的贡献很少，农业增产、农民不增收和基层财政不增税的问题相互交织，因此县、乡财政经济发展遭受明显制约，并呈现不断强化的趋势。

制度创新：基层财政解困的政策选择

1.创新省以下财政管理体制

1994年分税制改革后，大多数地方省以下财政管理体制只是将“分税制”揉入“承包制”中，形成以“划分税种、分级包干”为基本原则的既“包”又“分”的混合型体制，并没有触动市县的既得利益，政策运行过程中也没有根据经济发展情况的变动适时调整，均等化功能明显不足。现阶段省以下财政管理体制创新的着力点应该放在地方四级财政财权与事权相互匹配上面，首先要考察各类公共支出放在哪一个层级的政府最有效率，由此合理界定省以下各级政府的事权范围和财政公共支出责任，然后根据财权与事权相互匹配的原则合理划分各级政府的财政收入，进一步完善省以下的分税制链条，形成一个科学的省以下财政收支框架。省以下财政管理体制的创新除了要照顾到已有的公共产品或公共服务，还要具有前瞻性，特别是要关注经济社会发展过程中新生的“市场失灵”问题，在支出责任划分方面提出指导性原则，防止上级财政利用行政权力将新的支出责任转嫁给基层财政，导致县乡财政的收入能力与支出责任出现新的不匹配。通过增加政府间财政关系的透明度减少财政资金自上而下流动过程中的非正常漏出，保障基层财政利益不受侵犯。现阶段部分地区实施的省管县财政管理体制和“乡财县管乡用”的办法是基层财力紧张的背景下省以下财政管理制度创新的有益尝试。

2.完善转移支付制度

部分基层干部对分税制下财力向上集中不太理解，往往将县乡财政运行困难简单地归结于分税制制度设计，这种认识有失偏颇。相对不发达地区本应有这样的逻辑：只有上级财政从财政收入的初始分配环节更多地集中财力才有能力实施“大手笔”的转移支付，实现财政纵向和横向公平。然而不发达地区的基层财政并没有将可支配财力的增长放在上级财政的转移支付环节，这说明转移支付制度，特别是针对农村的转移支付制度急需完善。其一，压缩专项拨款比重，提高一般性转移支付的规模，将花钱的权力还给基层，切实增加基层财政的可支配财力，减轻运行压力。但这并不意味着对财政资金使用的监管弱化，在基层财政困难的背景下监管尤为重要。其二，慎重使用“要求基层财政在获得转移支付资金时需要额外的资金配套”这一政策手段，降低上级财政转移支付资金在基层财政的配套比率，避免出现具有一般性转移支付的专项化倾向。其三，在一般性转移支付中引入激励约束机制，防止中西部地区和民族地区在使用一般性转移支付时出现“道德风险”。其四，完善省以下一般性转移支付分配办法，缩小省区内地区间财力不均衡。

3.提高农民的公共福利水平

从农村公共产品供给者（财政）层次讲，需要调整财政资源的分配格局，逐步实现公共财政覆盖农村，确保中央财政将新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村，并将国债项目资金使用向“三农”倾斜。区分不同的农村公共产品相应确定不同的财政转移支付方式，在基层财政运行困难的情况下，宜采用专项拨款的方式加以约束，体现横向公平；从长远的角度看，宜采用一般性转移支付的方式实现纵向平衡。

从农村公共产品需求者（农民）层次讲，需要从公平角度设计公共产品和私人产品的边界，把握好涉农的公共政策选择，确保农民对社区公共产品需求的真实、充分表达，建立适时、有效的农村公共产品供求沟通机制，通过适当的财政补助确保农村弱视群体对公共产品的消费需要。

从农村公共产品参与者（政府相关职能部门）层次讲，根据农村公共产品的公共程度确定不同的成本补偿机制。农村部分公共产品可以尝试进行市场化运作，如农村公共卫生和农民自身的医疗卫生保健并不能严格区分，可以对边界模糊的农民医疗保障服务尝试采取财政补贴，私人生产的方式提供，但是需要明确公正透明的政府退出与私人介入的公开性和竞争性。

4.有效化解基层财政债务

基层财政债务是财政压力运行的产物，而且日益成为整个基层财政运行过程中的一根软肋。可以从两个方面理解基层财政债务，一个是主动负债，另一个是由于财政管理体制尚未理顺所出现的被动负债。前者大多是出于政绩考虑，兴办与社会经济发展不相匹配的公益项目，或者由于决策失误导致的政府债务。对于前者，除了需要强化财政支出的法律法规约束理财者外，还要形成对离任者进行离任审计，追究当事人的法律责任，杜绝此类债务的再次发生。对于后者，可以从存量和增量两个方面寻求解决。

首先，控制增量债务。基层财政制度创新是一个渐进的过程，缓解财政运行压力不会在较短时期产生立竿见影的政策效果，所以基层财政负债运行还会有明显的惯性。严格控制县乡财政的增量债务在债务治理政策中的作用就十分重要了。县乡财政举办公益事业，必须坚持量入为出的原则；实行严格禁止高息借贷行为，限制向金融机构借款的增量控制策略；按照政企分开的原则严格规范基层政府行为，杜绝政府为企业担保贷款，在公共财政框架下树立科学的理财观。其次，化解存量债务对于基层财政向民间高息借款形成的存量负债，实行本息分离，不准利息转本金。对于农户拖欠税费由财政借款代交而形成的负债，需要区别对待。无能力还款的困难户，实行减、免、缓的政策；一次性还清有困难的农户，经村民大会讨论可以分期偿还；欠款大户，可以给予优惠政策鼓励其积极还款；有能力而拒不偿还的农户，需要采取诉讼程序，依法清欠。建议比照国有企业解困的有关办法，对向银行、信用社贷款形成的债务实行停息挂账。基层财政不仅仅有债务，还有相当规模的债权，盘活债权化解存量债务不失为基层财政“轻装上阵”的可行之策。