改革开放以来，我国经济和社会发展取得了重大成就，国家财政逐步壮大。但地方财政尤其是县乡财政却在改革中暴露出不少问题，这些问题如果不能妥善解决，发展下去势必影响基层政权的正常运转，甚至会影响全国经济进一步健康、持续发展。

县乡财政困局

对于目前县乡财政存在的困难，应从财政的收支平衡、财政收支结构以及全国财政均衡发展等三个角度进行全面考察，这样可以更加宏观地把握我国县乡财政现存的问题。

首先，县乡财政收支难以平衡，绝大多数县乡政府赤字运转，积累了巨大的风险

分税制实施以来，县乡财政收入的增长速度远远小于支出的增长速度，县乡财政收支缺口不断扩大，财政日趋困难，基层政府职员和农村中小学教师工资不能按时发放，农村义务教育无法实现有效的发展，农村基础设施建设（如农田水利设施、农村道路等）严重滞后。为解决这些问题，县乡政府只好用各种办法增加收入。在农村经济长期疲软，乡镇企业发展既不均衡又增长乏力，上级政府转移支付不到位，各项改革切断县乡财政自筹资金的渠道等的综合作用下，县乡财政维持本级政权运转的办法逐步转向举债，导致县乡负债规模的不断扩大。目前县乡财政的债务主要是显性的财政周转金、世行贷款、国债转贷资金、粮食风险资金以及国内金融组织借款等，而更为广泛存在的则是隐性债务，如应付未付的各种支出，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字，为发展经济而直接举债或充当担保人的角色帮助企业举债等。

其次，县乡财政收支结构不合理也成为财政困难的具体体现

目前我国县乡尤其是以农业为支柱产业的县乡，其财政收入结构存在的问题是农业税占财政收入比重过大；非税收入占财政一般预算收入比重过大。单一的财政收入结构导致县乡财政风险承受能力较差，政策变化、自然环境变化、市场变化等非可控因素均会对县乡财政造成严重的影响。收入结构单一也使县乡财政过分依赖某一产业的发展，使财政收入的增长缓慢，难以掌握成规模的可控资金，从而难以大规模投入以支持其他产业的发展，只能转而继续依赖原先的产业，最终导致单一收入结构的恶性循环。

县乡财政的支出结构也由于财政收支缺口的增大而不得不陷入倾力维持基本需要的境地，支出很不合理。县乡财政支出主要可以划分为维持性支出、经济性支出和社会性支出三类。除维持基层政府的正常运转外，县乡财政应当将主要财力、物力投入到公共产品的提供上，如创造良好的经济环境，提供基本设施建设，发展义务教育等。但由于财政困难，县乡财政基本陷入“吃饭财政”的窘境。目前的情况是，维持性支出比重过大，经济性支出微乎其微，社会性支出则存在明显的人员支出倾向。在维持“吃饭”之外还有财力提供公共建设的乡镇，主要集中在东部沿海经济发达地区，中西部地区乡镇财政一般仅仅维持在“吃饭”的水平上，有的甚至连“吃饭”都不能保证，根本谈不上再提供公共事业建设资金。

最后，地区间县乡财政发展不平衡也是县乡财政困难的一个重要表现

推行分税制财政体制的目的，从一定意义上说，是把经济发达地区与经济欠发达地区的财政放在了“同一起跑线上”。经济发达地区分税制改革前留用比例就在百分之十几或百分之二十左右，现在共享收入留用12.5%，财力留成影响相对较小，但对经济欠发达地区高留成县或全额留成县，财力影响就很大。地区间县乡财政发展差距进一步拉大，中西部地区的部分县乡财政收支出现萎缩。1994年以来，全国县级财政收支占地方财政收支的比重呈“反向”变动的趋势。但西部地区县级财政收支占地方财政收支的比重则是“同向”下降、呈现县级财政萎缩的趋向。县乡财政困难的状况如果持续下去，势必拖累市级和省级财政的运转。

县乡财政困局之成因

1.二元结构导致县乡经济发展落后，严重削弱县乡财政基础

我国经济中的二元结构是县乡财政收入能力低下的根本原因。长期的歧视性政策和不对等发展的战略，使农村经济一直没有得到很好的发展，同城镇相比处于落后状态，农业产业结构升级也总是停留在起步阶段。20世纪90年代中期以后，面对国民经济供求格局出现的重大变化，国家适时提出了加快经济结构战略性调整的方针。但若从县域经济这个层面看，这次经济调整对县乡经济特别是中西部地区的县乡经济发展带来了不小的影响。甚至可以说，在某种程度上，这一轮的改革进一步强化了二元经济结构。产业结构的调整固然无可厚非，是可持续发展战略的重要支撑。但农村经济没有经历过正常的工业化积累阶段，不对农村刚刚起步的工业生产加以改造、扶持，而是贸然叫停，无疑阻断了农村经济结构调整的正常步伐，缩减了县乡财源基础。

二元经济结构决定了县乡财政的收入主要依靠第一产业，即农业或是农产品的初级加工业，而这些产业是高投入低产出、增产不增收的劳动生产率较低的行业。这种状况决定了县乡财政收入来源日益狭窄。更为严重的是，随着市场经济的深入发展和竞争的加剧，进一步挤压了农业的生存空间，使得现存体制条件下农业的创收功能越来越低。这是近几年来县、乡财政困难程度进一步加大的重要原因。

2.县乡财政支出刚性过强，又无法找到有效的弥补资金

虽然我国已经提出“建立公共财政框架”，但这毕竟是一个长期而复杂的过程，就目前而言，经济体制和财政体制中存在的许多问题直接导致县乡财政入不敷出。

首先，财政供养人员过多，且无法有效缩减，导致县乡财政支出刚性增强。尽管历经几次机构改革，但县乡仍不同程度存在机构膨胀问题，而且在有的部门还相当严重。县级机构比乡镇机构膨胀更厉害；事业单位比行政部门的机构膨胀问题严重；具有行业管理职能又有某些服务功能的机构，其行政机关或事业单位都存在急剧膨胀的机制。近年来中央出台的大幅度调资政策，给县乡财政带来了沉重的压力。即使中央对落实此项政策给予一定比例的补助，县乡财政承担其余部分仍然感到十分吃力。财政供养人口和工资标准的“双增长”导致县乡财政支出迅猛增长。而同时，这些人员经费的增长均具有很强的刚性。一方面，县乡机构人员很难裁减，而且大中专学生分配、复转军人安置、民办教师转正等政策性增员的影响也持续存在。另一方面，工资的增长具有刚性，只能增长，很难消减，会对县乡财政造成持续的压力。

其次，通过立法的形式形成的各种法定支出，造成县乡财政支出保持刚性增长。为体现国家对农业、科技、教育和计划生育等社会事业的重视，相关的法律法规和政策文件都规定这些事业支出的年增长幅度要高于地方一般预算支出的年增长率。对这些社会事业的投入，其收益要经过较长时期才能得到回报，在短期内却造成了支出刚性增长，县级财政压力不断加重，导致部分县乡无法保证这些法定支出的增长。

再次，地方配套支出在某种程度上也呈刚性增长。近年来，要求地方配套的财政专项支出项目越来越多，县、乡财政不堪重负。财政专项支出是体现国家宏观调控政策的支出，对于发展地方经济、教育、科学、文化等社会各项事业有重要的促进作用。但在专项资金管理部门化的情况下，实际操作中不管地方有无财力可能，各部门都不切实际地强调“条条”增长和项目配套，使县、乡财政陷入左右为难的境地。例如农业综合开发项目、中小学危房改造、国债项目、水利建设、公路建设等等，大部分都要求县乡财政按一定比例资金配套，项目争取得越多，配套越多，而县乡政府也难以顾及自己的配套能力，以争取到资金为第一目标，导致专项资金下达的同时，县乡配套资金也相应增长。

最后，转移支付制度不健全，造成县乡财政缺口无法弥补。一是建立在充分照顾各地既得利益基础上的税收返还形式，既不与公共服务均等化目标相联系，也不与中央政府的特定政策目标相联系，使延续多年形成的不合理的利益分配格局被固定下来。二是中央对地方财力的转移支付虽具有均等化的意义，但资金规模明显偏小，对中西部困难地区实现公共服务均等化目标无异于“杯水车薪”。三是财力转移支付只测算到省，省对下的转移支付制度尚未规范建立，无法使县乡财政困难得到有效缓解。四是中央集中地方增值税增量收入（其中相当部分属于地方原本用于保“吃饭”的收入）后，多以专项（用于搞“建设”）的形式转移支付给地方，并要求地方配套。这种专项转移支付的体制和政策，又给财政困难的县乡增加了一重刚性支出。

3.财政制度改革中出现的体制性问题成为县乡财政困难的关键原因

20世纪90年代以来，我国财政制度改革中，深刻影响到县乡财政的主要有1994年的分税制改革和近期实施的农村税费改革。分税制改变了中央和地方财政的财力集中程度，但省以下的分税改革没有明确，出现了严重的体制性问题。一是县乡承担的事权与财权不对称，缺乏与责任对应的经济、财力支撑，仅靠弱势的农村经济和县乡工业经济，根本承载不起庞大的县乡机构运转和提供公共产品及服务。分税制改革后，县乡财政收入上移，但基本事权却下移，省级政府在向上集中资金的过程中，县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权大都刚性强、欠账多，所需支出基数大，无法压缩。二是财政体制向上倾斜。在财政体制的确立中，上一级财政大都先在本级留出一定的调控财力后，再将其余部分切至下级财政，等切至县乡时已是少之又少。在一些地方出现了“（增值税）共享收入层层共享、（县、乡级）地方固定收入由各级共享”的情况，“分税、分级、分管”的格局一直未能形成，体制改革的积极效应在基层财政运行中打了折扣。三是由基层地位决定的调控空间、手段以及政策权限、力度非常微弱，再没有财权集聚和责任释放的载体。体制上的这些问题，直接导致农村各种与经济和社会发展相适应的公共开支缺少相应的税收来源，迫使地方政府不断寻求预算外收入，以解决财政失衡问题。地方税收收入占地方财政收入的比重呈下降态势，行政性收费、罚没收入和其他非税收入成为拉动财政收入增长的主体。

自2000年起开始试点并于2003年全面推行的农村税费改革进一步加剧了县乡财政困难。由于农村经济发展滞后，农民收入较低，农业产业结构调整缓慢等影响，县乡财政困难长期存在，但税费改革前，县乡财政多数通过非税收入（如各种行政性收费、国有资产经营收入、罚没收入、专项收入等）、统筹自筹资金（三提五统等）以及各种不规范的乱收费等手段，弥补了县乡财政的不足，维持了基层政府的运转。农村税费改革，逐步取消了乡统筹等行政事业性收费、屠宰税、“两工”和农业特产税，今后还要逐步取消农业税。在强大的改革力度下，县乡财政以往所应用的弥补收支缺口的渠道全部瘫痪，财政困难暴露无遗。

县乡财政走出困局之策

针对目前县乡财政困难亟待解决的形势，一方面要采取切实有效的措施，解决当前县乡财政面临的收支缺口和沉重债务问题，保证县乡政府能够正常运转，也就是要“治标”；另一方面要认清县乡财政出现困难的深层次经济基础和体制等因素，逐步消除县乡财政出现困难的基础性原因，也就是要“治本”。

能够在较短时间内产生效果，缓解矛盾的治标措施主要是通过加大对县乡财政的短期资金投入，提高资金使用效率等方式实现。

首先，要加大上级政府对县乡财政转移支付的力度，并逐步建立起规范的转移支付制度。目前县乡财政困难的实质是吃饭困难，解决县乡财政困难的首要问题就是吃饭问题。而县乡政府通过精简自身机构、裁汰冗员、寻找新的税源等措施，消减支出规模、扩大收入来源来解决“吃饭财政”的问题，必然是一个长期的过程，受到经济体制、行政级次、经济发展水平等因素的制约。仅仅依靠县乡政府自身的力量解决困难难免又回到乱收费、增加农民负担的老路。当前最为有效的方式就是通过规范的转移支付制度，首先保吃饭，并保证县乡政府最低公共服务水平的实现。具体而言，一是应合并一些具有一般性转移支付性质的补助项目，提高具有均等化作用的财力转移支付的比重，创造条件，努力将对中西部地区转移支付的额度测算到县一级；二是充分考虑农村税费改革对以农业为支柱产业的相对落后地区财政收入的影响，足额足量地给予补助；三是要针对事权与财权搭配的失衡状况，调整事权财权配置格局，在此基础上，针对事权与财权之间的缺口，进行定向转移支付，以满足地方基本公共物品供给需要；四是要针对当前转移支付运作中存在的不足，以科学化、规范化、法制化、公正化、透明化为改革原则逐步对财政转移支付制度加以完善。

其次，要加大资金投入，适当补偿长期“剪刀差”对农业和农村的欠债，解决部分县乡财政债务问题，减轻其沉重的债务负担。一方面，上级财政要大力支持县乡财政化解当前债务。对待现存的县乡政府债务，要认真清理，区别对待。对于经济欠发达地区历史遗留的类似税费拖欠、工资垫付、政府运转需要等形成的债务，上级政府应视情况给予不同程度的补助。由政府担保的历年贷款所形成的债务，以及世行贷款，要坚持“谁受益、谁还贷”的原则，由借款单位或受益人负责归还。另一方面，要严格控制县乡财政举债规模，防止债务规模的进一步扩大。杜绝县乡政府为企业担保贷款，禁止政府为建设性项目贷款，对维持正常运转确实存在困难的县乡政府，要通过转移支付予以帮助，而不能放任其举债。

第三，要清理法定支出，规范配套支出的操作办法，尽量减少县乡财政支出压力。对待法定支出的问题，要根据各地区的不同情况区别对待，要在保证教育、医疗、计划生育等公共物品充分提供的基础上，全方位筹措资金来源，而不能仅仅依靠县乡财政支出的逐年增长。对配套支出的问题，也要考虑到争取资金的地区的具体情况，对于财政困难无法依靠自身力量进行当地基础设施建设的地区，划拨到县乡财政头上的专项资金就要足额到位，不能再要求其进行配套，否则会产生“鸡肋”效应：县乡财政迫切想得到资金支持，但因为无力进行配套，即使得到资金支持也无法完成项目建设。

在保证县乡政权能够正常运转，各种基本公共物品的提供基本得到满足的“治标”过程中，要想真正解决县乡财政困难问题，实现县乡财政自主发展，良性循环，也就是要“治本”，就必须在发展县乡经济、改革财政体制、减少政府级次等方面做出努力。

首先，要大力发展县域经济，培养县乡财政收入的增长点，这是解决县乡财政困难的根本出路。一方面要大力扶持与发展农业生产，扩大第一产业财源的深度与广度。要走“高产、优质、高效”农业之路，狠抓粮、棉、油等产品的生产。通过提高农业的外向化、产供销、贸工农一体化水平，让农业在生产经营过程中增产增值，实现富民富政的目的。要充分开发和利用各类土地资源，大力发展种植、养殖等农、林、水、牧产品，发展多种经营。另一方面要支持以乡镇企业为主体的县、乡非农产业的发展。根据国民经济发展面临的新环境和提出的新要求，研究解决乡镇企业面临的实际困难和问题，为乡镇企业的进一步发展创造良好的政策和发展环境，引导乡镇企业深化改革、调整结构、提高员工素质，是解决“三农”问题和县乡财政经济稳定发展的坚实基础。

其次，要科学划分财权事权，完善分税制财政体制。一是建立科学合理的地方税税制结构。要通过一系列改革，形成以财产税和营业税为主体税种、其他辅助税种为配合的地方税制体系。要统一税政，合并内外资税法，增强地方税组织收入的能力。要合理划分中央与地方税政权限。适度扩大地方政府税收管理权限，对于地方辅助税种，应赋予地方开征、停征权。要加强地方税收征管，确保应征税收及时足额入库。二是做到财权和事权相统一。要从公共产品提供的角度，明确划分各级政府的事权，在事权划分前提下，合理划分各级政府的财权，使地方各级政府财权与事权统一。为此，要合理划分税种，可考虑将具有再分配和稳定经济职能的税种，如所得税和社会保障税等税种作为共享税；将营业税、城建税、印花税、财产税等作为地方税。

最后，要逐步减少行政级次，缩减财政供养人员。我国目前是五级行政体制，考察市场经济国家，尚找不出一个五级架构的政府。而每一级政府又都要求机构健全，分别与上级政府有对应部门。这样无疑会导致政府机构膨胀，县乡财政压力加大。现在我国乡一级政府根本就没有大宗稳定收入来源以适应分税体制。因此有必要考虑修宪以减少政府的层级，把乡一级政府变成县一级政府的派出机构。这样一来，乡一级的人大主席团、政协联络组、政法委书记和其他七站八所等机构，都可以大大简化，把政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来，做到系统合理化。