在我国改革攻坚的关键时期，党的十六届三中全会以完善社会主义市场经济体制为目标，提出了一系列新思路、新观点，将对包括财政在内的经济体制改革产生巨大的推动作用。按照中央对深化财政改革的新思路、新要求，财政工作应该进一步解放思想，在创新体制上下功夫，着重通过“完善一个体制（财政管理体制）、用活一套政策（财政政策实施方式）、创新一个机制（预算绩效评价机制）”来推动财政工作实现新的突破。

完善一个体制即进一步完善财政管理体制。财政管理体制改革的关键在于政府间财政分配关系的规范化、科学化与公正化。1994年财政分税制体制改革以来，中央与地方收入划分作了较大调整，初步理顺了各级政府间的财政收入分配关系。但是，由于分税制是一种划分收入而没界定支出的改革，带有明显的过渡性，在运行中逐步暴露出了一些问题，主要是现行各级政府间事权划分滞后与财权划分不尽合理，使得地区间受益状况苦乐不均。解决这一问题，应重点把握好四个方面内容：

1.以界定政府事权为基础，明确各级政府支出责任。要将地方政府能有效提供的公共服务作为地方政府的事权，中央只承担地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。对于涉及社会保障和公共卫生体系建设等应由中央和地方共同承担的事务，应明确规定各级政府应承担的比例，并使之稳定和规范化。目前，各级政府的财政职能分配不尽合理，越基层的政府所承担的社会公共服务职能就越沉重。分税制改革以来，中央及省级财政的收入汲取能力不断增强，应逐步承担社会保障、教育和医疗的支出责任，以合理配置各级政府的财力，均衡提高各级政府的公共保障能力。

2.以统一税政为前提，赋予地方适当税政管理权。要在推进税制改革的同时，积极推进税政管理改革；在完善中央税收体系的同时，建立和完善地方税收体系。可以考虑在中央和地方分税法制化的基础上，适当下放基层税费征管权，给予地方自行设立部分税收体制和税收内容的权利。如小税种给予地方税收立法权，大税种给予部分征税权，实现地方税收征管权和收入权的统一。

3.规范转移支付制度。当前应将地方政府的基本行政经费、教育经费和公共卫生经费作为基本因素引入均等化转移支付，保证地方政府职能的顺利履行，并进一步规范转移支付制度。一是将现行的多种转移支付统一为均等化转移支付和专项转移支付。二是压缩专项拨款规模，精简专项拨款项目，建立严格的专项拨款项目准入机制，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性。三是规范资金分配的原则和程序，加强监管，提高专项资金使用效益。

4.完善财政体制，调动各级政府加快发展的积极性。近年来，青岛市在这方面做了有益的探索。主要是打破现行按企业隶属关系划分收入级次的办法，对各区市辖区内地方财政收入实行“属地征收、划分税种、分税分成”，鼓励资本流动和企业重组，进一步规范政府与企业、市与县区政府间的财政分配关系，促使各级政府淡化企业隶属的观念，对辖区内中央企业与地方企业一视同仁，全力支持。省以下财政管理体制改革的情况可能千差万别，但重点和主攻方向只有一个，那就是从政府财力收支的制度框架上，改变因行政隶属关系而造成的经济运行上的“条块分割”，调动各级政府发展经济的积极性。

用活一套政策即进一步改革和完善财政政策实施方式。党的十六届三中全会明确提出，财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能，完善财政政策的有效实施方式。当前，财政部门应进一步转变理财观念，根据不断变化的形势，相机抉择财政政策，促进经济与社会、城市与农村的协调发展。

1.建立政策支持体系，促进经济快速发展。财政部门贯彻落实十六届三中全会精神，首先要围绕发展这个第一要务，树立大财政观念，跳出财政只管收支的传统框框，主动从经济社会发展的高度上考虑问题，变被动收支为主动支持，综合利用财政政策工具支持经济增长。在经济体制逐步完善的新时期，财政支持经济不能光靠资金投入，更重要的是整合财政政策体系，着力提高政策的整体效果，变零散支持为系统支持，进一步发挥财政政策的引导激励作用。既要完善现有的财政支持企业发展政策，又要创新鼓励招商引资和外贸出口的财税政策，还要研究鼓励消费、扩大内需的财政政策，以培育经济自主增长能力，促进国民经济持续发展。

2.改进政策实施方式，推进经济结构调整。能否实现经济结构的战略性调整，在很大程度上取决于财政政策调控的力度和效果。在体制环境和市场环境已发生深刻变化的新形势下，财政部门应及时调整政策的着力点。一是将城乡二元结构的调整作为财政政策对经济结构调节的着重点，把降低农民负担，提高农民收入，增加各级财政对农村公共服务资金的投入作为主要切入点和手段，逐步改变城乡二元经济结构的体制。二是配合国家产业政策，灵活运用财政补贴、担保等手段，建立科学规范的税式支出制度和加速折旧制度，促进企业技术进步和产业结构升级。三是创新政府采购制度，采用政府定单的方式，扶持和鼓励新型产业的发展。

3.扩大政策覆盖面，促进社会保障体系建设。财政部门要把深化改革与完善政策实施方式结合起来，创新财政对社会保障、卫生、住房等方面的政策措施，在深化财政自身改革的同时，积极推进城镇职工医疗保险和卫生体制改革，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。一是针对社会保障工作中的新情况、新特点，研究制定财政促进再就业政策支持体系的办法。二是依法划转部分国有资产充实社会保障基金，完善公益岗位补助政策，积极筹集下岗失业人员小额贷款担保资金，逐步建立以促进就业资金为保证，集基本生活保障、岗位开发、职业培训、就业援助为一体的财政政策支持体系和社会保障支出控制管理体制。三是建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。

创新一个机制即逐步建立预算绩效评价机制。财政支出效益是财政管理的核心问题。过去我国财政工作存在“重投入，轻产出，重分配，轻管理”的问题，由于缺乏科学规范的绩效考评机制，财政资金分配软约束和使用效益低下的问题长期得不到解决。随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入，建立预算绩效评价机制已是强化政府预算管理、推进公共财政建设的重要内容。开展预算绩效评价是一项涉及面广、技术性强的系统工程，我们应该结合财政改革实际，借鉴和吸取国外绩效预算的成功经验，逐步建立符合我国国情和公共财政改革要求的预算绩效评价体系，促使财政支出管理从“过程管理”向“绩效管理”转变。

首先是借鉴先进国家的机会成本分析法和成本—效益分析法，建立财政支出效益评估体系。评估是绩效管理的基础，在现阶段我们应该遵循全面性原则，对每项支出的经济效益与社会效益、短期效益与长期效益、直接效益与间接效益进行全面客观的评估，并将差别性原则与统一性原则相结合，因地制宜地运用不同的分析法评估不同类别的支出项目。如对社会管理部门经费支出效益评估采用“费用一社会职能比较法”，对基建支出效益采用“成本—效益”分析法进行评估。其次是建立决算部门自我评估、财政部门审核评估、审计部门审计评估的支出绩效考评制度和资金使用效益反馈制度。三是财政部门将项目完成情况和绩效考评结果计入项目库，作为下一个年度预算安排的依据，促进预算编制的完善，实现财政资源的公平分配和高效配置。四是建立预算绩效管理机制。如将基本支出预算的专项业务费一律改按项目支出管理，对项目支出全面实行项目库滚动管理和绩效考评管理。并广泛运用专家评审或公开招标的方法确定专项资金的分配，逐步形成一套预算有标准、执行有约束、决算有考评的财政管理体系，实现财政资金的投向公开化、使用规范化和效益最大化。

（作者为青岛市财政局局长）