党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。实现这个目标，达到全国人民的共同富裕，最困难之点在广大农村，特别是农村贫困地区。财政扶贫是政府扶持农村贫困地区经济社会发展、贫困人口脱贫致富的主要措施和手段。研究新阶段扶贫开发中面临的新问题，适时调整财政扶贫政策，不断提高财政扶贫工作水平，是财政部门实践“三个代表”重要思想的必然要求。

自上世纪80年代开始，我国政府开展了有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发工作。回顾改革开放以来20多年的扶贫历程，我国扶贫开发不仅在减少农村贫困方面取得了举世瞩目的成就，解决了2亿多贫困人口的温饱问题，得到了国际社会的公认，而且积累了不少宝贵经验，如：变输血式扶贫为造血式扶贫开发、强调各级政府在扶贫开发中的责任、动员社会各方面力量扶贫等等。但是，我们也必须清楚地看到，近几年，尽管国家扶贫投入不断加大，但减贫速度呈逐年放慢的趋势。1998年至2002年5年间，平均年度减少贫困人口426.8万，2002年减少的贫困人口只有107万，只有平均数的1/4。这其中有扶贫难度加大、自然灾害频繁等因素的影响，但我们认为更主要的是因为目前扶贫投入面临着一些重要的制度性和技术性障碍，使得扶贫资金管理存在问题，扶贫效果不理想。

扶贫投入偏离目标群体。2000—2002年，中央政府投入的财政扶贫资金和贴息贷款共824亿元，如果加上40亿国债以工代赈资金，总的资金投入864亿元，年均288亿元。按照国家统计局统计，同期年均农村贫困人口2985万，每一个贫困人口一年的扶贫投资额为965元，是三年平均贫困线629元的1.1倍。三年中，农村贫困人口从3412万减少到2820万，共减少592万，相当于14595元的中央扶贫投资才减少了1个贫困人口。扣除贴息贷款部分，财政性扶贫资金投入5738元才能减少1个贫困人口。实际上，除了中央财政的扶贫投资外，还有大量的地方政府和部门的扶贫投资、国际机构的发展援助和民间扶贫投资。扶贫的高成本一方面反映了目前的扶贫难度在加大，但更多的是反映出扶贫投资偏离目标群体，大量漏出到非目标人群，而扶贫资源的漏出有深刻的体制和技术方面的原因。

第一，政府间在资金传递与管理过程中存在明显的利益冲突。出于社会公平和政治稳定的考虑，中央政府有强烈的政治意愿来消除农村贫困，同时也有能力动员大量的资金和其它资源进行扶贫开发。中央政府希望各级地方政府也按照中央的要求将扶贫资金完全用于对贫困人口有利的扶贫开发。然而，地方政府（特别是贫困县、乡政府）却面临着与中央政府完全不同的压力和财政状况，与维持地方政府的正常运转、保证教师工资、保持社会稳定、促进地方财政收入增长和GDP增长等多个重要目标相比，扶贫在贫困县并不是最重要的目标。上级政府对地方政府的考核以及地方官员的升迁更多地与其它的目标而不是扶贫目标完成有关，况且贫困人口的变化在县及县以下没有可靠的统计方法，地方政府完全可以虚报数字而不受处罚。在这样一种制度背景下，地方政府有极大的动机来转移扶贫资金用于地方政府认为更重要的地方。而扶贫资源通过各级政府层层传递并最终由县、乡政府来控制使用，使得县、乡政府挪用扶贫资金或将扶贫资金用到对地方经济和财政有好处但扶贫效果不大的项目上去成为可能。

第二，现有的统计方法不能准确地识别贫困人口。准确地识别和瞄准贫困人口是任何扶贫投资取得良好的扶贫效果的前提条件。对农村贫困人口的估计是由国家统计局根据全国抽样调查的农户收入分布情况推算出来的，而统计局的抽样调查在设计上就只具有省级代表性，能够比较准确地估计每一个省的贫困人口。这些贫困人口是谁，分布在哪里，统计局的资料并不能提供这方面的信息。由于缺乏基层的贫困人口信息和出于行政管理上的考虑，中国的扶贫开发从一开始就是以县为单位组织的。我国592个扶贫重点县的乡村人口总数约为2亿，而重点县的贫困人口只占到全国总贫困人口的62%，约1750万人。重点县中的贫困人口占乡村总人口的比例只有8.75%。因此，即使贫困县，乡政府要将国家的扶贫资金全部用于扶持贫困人口，它们也面临着如何去识别和瞄准这部分贫困人口的问题。因为前述利益上的冲突，它们实际上没有太大的积极性去认真做识别工作。利益上的矛盾加上技术上的困难，扶贫资金的大量漏出就不可避免。

资金和项目监管机制不完善。当中央政府和地方政府的利益出现矛盾而使中央的扶贫目标发生偏离时，中央政府可以采取的对策有两种，一种是使贫困地区政府的主要工作目标与中央的扶贫目标一致，另一种是加强资金和项目的监管，使地方政府不容易改变资金用途或改变后容易被发现并受到严厉的处罚。第一种措施的目的是使地方政府对扶贫产生内在的积极性，其前提条件是所有的考核指标都要围绕扶贫的效果。但实施这一措施在政治上和技术上都存在很大的障碍，因为不论是县级政府还是乡级政府都不可能只对贫困人口和扶贫负责，它们同时负有经济和社会全面发展的责任。因此，虽然中央在1996年就规定贫困地区的扶贫工作实行一把手负责制，但没有一个贫困县的主要负责人因为扶贫不力而受到处罚。此外，由于缺少对省以下贫困人口分布的准确统计，县和乡的贫困人口都是地方政府自己上报的，不可能用于考核地方政府的扶贫效果。第二种措施的目的是通过外部压力来保证中央的扶贫资金真正用于扶贫和贫困人口，中央政府的监管和处罚力度将直接决定地方政府的行为。近年来，财政部门为了减少扶贫资金的“漏出”，正在推行扶贫资金专户管理、报账制、项目公示制和工程项目的招投标等一系列的制度，在一定程度上抑制了财政扶贫资金被挪作它用。但是这些制度还没有系统化，许多方面还不完善，有些重要的问题还没有解决，主要表现在：

第一，地方扶贫责任与中央扶贫资金分配不挂钩，责任落实不到位。扶贫开发工作责任、任务、资金和权力“四到省”原则在实际执行中，资金和权力到省了，但各省每年要减少多少贫困人口、当年扶贫任务完成的好坏、资金使用效益的高低，既没有考核机制和奖惩办法，也没有与中央财政扶贫资金分配挂起钩来。

第二，资金管理和项目管理不协调。目前财政部门对资金监管的力度在加大，在推行了资金专户管理、报账制和项目公示制的地区，地方政府直接挪用扶贫资金发工资、支付日常办公经费的可能性越来越小。但资金的监管只能保证资金必须用于项目，并不能保证项目都是扶贫项目，都能使贫困人口受益。地方政府完全可以选择对地方经济增长和财政收入增长有作用但扶贫作用不大的项目。

第三，项目审批层次过高。正是考虑到贫困县政府可能挪用资金和将资金用于扶贫以外的项目，多数省都将项目的审批权放在省一级的扶贫资金和项目管理部门。然而，这种做法实际上并不可行，而且还产生许多其它的问题。一是由于远离项目实施地点，而且每年申报的项目数以千计甚至数以万计，省级扶贫资金和项目管理部门除了项目申报书外，没有更可靠的其它信息来源去判断项目是否是扶贫项目，是否符合当地实际情况。多数情况下，项目的审批只是走形式，根本达不到排除非扶贫项目的目的。二是项目的省级审批还带来了审批时间过长、资金等项目、资金不能及时到位和地方政府花很多精力和成本跑项目等问题。多数省区扶贫项目从申报到审批下达，要在省、市、县、乡、村之间一上一下，至少要5—6个月。每年3月份开始申报，最快要到当年的9—10月份才能将审批后的项目下达到乡、村，不少项目当年已经无法启动。三是缺少群众参与和社会监督，存在资金被挪用的现象。资金被挪用的情况主要发生在县、乡两级。挪用的花样多，或者发放工资，或者抵扣应缴税收和提留，或者搞形象工程。

第四，缺乏制度化的检查和责任追究制度。目前还没有形成规范化、制度化、科学化的资金和项目监督检查机制与手段，检查监督的针对性不强，主要以财务和资金的审查为主。对项目的检查和扶贫效果的评估很少。同时，缺乏复查机制，对检查结果的责任追究不够严厉，检查的督促作用大大降低。

我国农村扶贫效率低的深层原因是过分依赖政府体制和系统来传递和管理扶贫资源。要从根本上改善扶贫效率和效果，必须进行制度性创新，并且需要与农村行政与公共财政管理以及农村组织改革结合起来进行。

从长远来看，我国财政扶贫的理想模式是政府提供扶贫资金，而资金的传递和管理应该主要由农民自己的组织或专业性的民间机构或独立于地方政府的非官方机构来负责。无论是发达国家还是发展中国家，成功的扶贫开发大多是采用这样的模式。它与现有模式的最大区别在于，地方政府对中央政府的专项资金没有控制权，中央的资金要么通过农民自己的组织来直接控制和管理，要么是通过市场化的机制由专业性的民间机构或商业公司来运作。这种模式的最大优点是中央政府的扶贫资源比较容易到达所针对的目标群体，不会被强大的地方政府挪作他用。因为按民主原则组织起来的农民组织必然会将资源传递到自己的会员手中，专业性的民间机构或商业公司通常是与农民组织合作或在农民组织的监督下进行工作，而且中央政府的专职机构对民间机构和商业公司的监督比对地方政府的监督往往会更为有效。

我国的扶贫开发要转变成主要让农民和民间机构来传递和管理资源这样的模式还有较长的路要走。首先，需要一个更加宽松的政治和法律环境，容许和鼓励农民组织和民间机构的健康发展。其次，政府必须改变长期形成的政府资源只能由各级政府来传递和管理的传统观念和行为方式。

从近期来讲，在当前的制度环境下，短期内很难改变主要通过地方政府部门传递和管理扶贫资金和项目的模式。但是，我们可以通过一些制度和管理方式的创新在一定程度上改善中央的扶贫投资效果。

划小扶贫开发重点，使有限的扶贫资源集中用于贫困乡、村。新阶段扶贫面临新的形势、新的变化，表现在贫困人口的分布上是：由过去的面上贫困变成了点上贫困，由过去的区域贫困变成了插花贫困。以划分重点县的方式确定国家扶贫开发重点，有其历史性的必然和需要，但进入新阶段后，则有必要进行调整。即：要改变确定国家扶贫开发重点县的做法，划小重点范围，确定扶贫开发的重点乡或重点村，以解决好重点与非重点扶贫区域内贫困人口的扶贫开发问题。

要充分发挥市场配置资源的机制，来改善扶贫对象的瞄准率和提高扶贫开发的效率。在市场经济条件下，对于那些工程类的扶贫项目，要通过公开招投标来引进竞争机制，降低工程的成本，同时减少依靠政府部门自己的施工单位容易出现的项目资金转移和挪用问题。为了提高项目的扶贫效果，让更多的穷人从直接参与工程项目的劳动中受益，工程项目的工资率应该低于当地的市场工资率，使项目提供的就业机会能够自动瞄准穷人。

对其他的扶贫项目，可以采取项目官员制的办法，明确项目官员对谁负责，防止项目官员作弊，同时赋予其监管项目所需要的完全信息和充分权力。

对于信贷扶贫资金的管理同样应该遵循市场经济原则，重点放在为农户提供方便、及时的信贷服务上。信贷资金的利率应该高于当地的市场利率，一方面，尽可能达到金融机构为贫困人口提供信贷服务所需的较高操作和管理成本，保持信贷服务的可持续性；另一方面，通过高利率自动排除那些能够获得一般商业贷款的非贫困户。我国和世界上许多国家的经验证明，由于贫困人口的弱势地位，除非他们自己组织起来管理信贷资金，否则越是优惠的贷款越到不了他们手中。直接针对贫困户的信贷资金应该由有大量基层网点的农村信用社来管理，同时在国家金融政策改革的条件下探索利用民间金融机构管理扶贫贷款的可能性和途径。中央财政要改革现行贴息管理方式，发挥农村信用社在发放小额信贷中的优势和作用。条件成熟时，中央财政对信贷扶贫资金的支持方式应该从以贴息为主转变为对金融机构提供在一定额度或比例控制下的担保金，或者为小规模的民间小额信贷机构提供部分资本金。

建立贫困群众广泛参与的扶贫机制。在我国，贫困群众虽然存在文化素质低、观念落后、竞争意识差等弱点，但他们在长期的生产生活中，已经形成了在当地恶劣的自然条件下生存与发展的技能和办法。我们应该也需要赋予贫困群众广泛参与扶贫开发的权力，发挥他们的聪明才智，从而提高扶贫的效果。今后，要推行参与式扶贫制度，建立起参与式扶贫的机制，扶贫资金的分配、扶贫项目的确定，要让贫困地区基层组织和受益人早知道、早参与，增加扶贫项目管理和资金管理的透明度。

完善“四到省”的工作机制。一是把各省扶贫任务完成的好坏、资金使用效益的高低，与中央扶贫资金分配挂起钩来。二是对责任目标进行考核，建立合理的激励和责任追究机制。上级政府的考核指标和考核方式将直接决定下级政府的行为。目前对贫困县、乡政府的考核也主要以GDP增长、财政收入增长等为主要指标，扶贫并没有占重要的地位。建立合理的激励和责任追究制度，要明确扶贫是贫困县、乡政府的主要职责之一，在考核指标中要有较高的权重，但不宜一票否决；要制定考核评估办法；考核的结果应该公布，并与主要责任人的升迁相联系。

处理好促进贫困地区经济发展和支持贫困人口脱贫致富的关系。处理好这个关系，目的是要明确财政扶贫资金和扶贫贴息贷款的投放对象和使用范围。财政扶贫资金主要用于改善贫困人口生产生活条件，支持贫困人口劳务输出，支持贫困地区教育、文化、卫生等事业的发展。扶贫贴息贷款主要用于支持贫困人口发展生产和地区经济的增长，并且主要通过市场机制来发挥作用。促进贫困地区经济的发展，从目前现状来看，一是要下力气搞好县乡机构改革，精简财政供养人员，减轻财政支出压力；二是逐步化解乡村债务，包括对贫困县的地税任务根据其税源现状合理确定，不能不顾税源情况年年增加地税任务；三是对贫困县要继续加大财政转移支付力度，支持农业和农村经济发展，培植财源。

正确理解“到村到户”的扶贫开发要求。在目前的扶贫开发中，有些地方片面理解“到村到户”，要求将项目和资金都到村到户。实际上，到村到户并不是简单地将资金分到村分到户，而是项目效率要覆盖到村到户。有些项目适合于由村和农户来实施并且有较好的效率，有些项目则不适合于由村和农户来实施。各地应该根据实际情况，按照效率到村到户的原则来使用资金和选择项目。只有这样，才能保证财政扶贫资金的高效率和良好的扶贫效果。而不至于将财政扶贫资金变成救济金，使扶贫由“造血”变为“输血”。

区分贫困人口中的扶持人口和救济人口的问题。目前2800多万贫困人口中究竟还有多少具有受扶能力，有多少应该是救济人口。从调查研究中可以了解到，贫困人口中相当一部分不具备受扶能力，不能通过扶持来摆脱贫困，应纳入社会救济范围，建立农村社会救济和保障体系。如果不对两者进行甄别，找不准扶贫对象，扶贫开发成效就难以提高。从另一个角度来看，贫困与非贫困、高收入与低收入是一个相对的概念，任何时点，总有一部分人的收入水平处在给定的标准以下，这部分人口规模的大小同给定的标准有关，按目前的标准有2800多万的贫困人口。而且其中一部分无法靠扶持脱贫的人口将始终存在，就象水库的死库容一样。作这样的分析和识别，有利于扶贫政策目标更明确，扶持重点更突出。从而使扶贫工作不再单纯从“扶”字上下功夫，而是从“发展”上下功夫，把扶贫政策变成实践中的区域或局部发展政策。

关注贫困家庭子女的就业问题。贫困家庭的子女接受良好的教育是贫困农户及其后代实现摆脱贫困的最根本保证，也是国家扶贫政策的重要组成部分。在国家西部贫困学生助学金计划和社会各界的支持以及贫困家庭自身的努力下（主要通过借债），一部分贫困农户的子女获得了大、中专等高等教育的机会。然而，在近年的就业形势下，一些贫困家庭的学生却因为社会关系等方面的原因不能就业，需要国家和社会给与更多的关注。这些学生的家庭已经因为他们的学习而负债，完全没有能力负担他们长期寻找工作的费用。失业对贫困家庭的打击要远远大于其他家庭，甚至会进一步加剧贫困。因此，国家应该在创造就业机会、提供就业信息、提供创业资金以及再培训等方面入手来帮助贫困家庭的学生尽快获得就业机会。

（作者为财政部农业司副司长）