十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要加强粮食综合生产能力建设。前不久召开的国务院农业和粮食工作会议指出，要按照十六届三中全会的要求，采取更直接、更明确、更有力的综合性措施，增加农民收入，保护和调动农民种粮积极性，保护和提高粮食综合生产能力。农业综合开发是我国农业和农村经济工作的重要组成部分。大力推进农业综合开发，对保护和提高粮食综合生产能力，确保国家粮食长久安全，具有十分重要的作用。

保护和提高粮食综合生产能力是一项必须长期坚持的重要任务

近年来，全国粮食播种面积、总产量和人均占有量均呈下降趋势。预计2003年全国粮食播种面积已降到15亿亩以下，是建国以来最低的；粮食产量在8800亿斤左右，是近10年来的最低水平；粮食人均占有量在670斤左右，也是近20年来的最低水平。造成粮食生产波动的原因主要有两个方面：

一是受利益驱动影响，粮食播种面积大幅度减少。由于近年来粮食价格持续低迷，农民生产粮食扣除成本后收入无几，种粮的积极性受到影响，有的地方甚至出现了耕地抛荒现象，导致粮食播种面积减少。同时，近几年有些地区片面追求提高农业经济效益，把农业结构调整简单化为压缩粮食种植面积、扩大经济作物种植面积，甚至把压缩粮食面积作为工作考核指标，对粮食生产也有一定影响。据统计，1998年全国粮食播种面积近17.1亿亩，到2002年下降为15.6亿亩，平均每年减少了3000万亩。

二是粮食生产能力不稳定。1996年全国粮食产量首次突破10000亿斤大关以后，我国基本形成了10000亿斤粮食年综合生产能力。但由于多数农田的基础设施严重老化失修，抵御农业自然灾害的能力不强，高产、稳产的农田少。同时，适应新阶段发展优势农产品生产需要的高标准农田少。因此，从总体上看，我国的粮食年综合生产能力仍然是不巩固、不稳定的。据初步统计，2003年自然灾害对全国粮食产量的影响达50%以上，损失的粮食比上年多200亿斤左右。

从长远看，随着人口增加和耕地面积减少，我国的粮食安全问题将日益突出。因此，必须切实加强粮食综合生产能力建设，确保国家粮食安全。

一方面，要稳定粮食播种面积。要全面准确地贯彻农业结构调整的方针，正确处理粮食生产和农业增效、农民增收的关系，不能简单地在调减粮食面积上做文章。在敞开收购农民余粮并适当提高保护价的同时，进一步深化粮食流通体制改革，加快对农民实行直接补贴的步伐，在巩固农村税费改革成果的基础上降低农业税税率，取消农业特产税，进一步减轻农民负担，调动各地区特别是粮食主产区发展粮食生产的积极性，稳定全国的粮食种植面积。

另一方面，要采取有效措施提高粮食综合生产能力。这是保证粮食安全的基础。只有粮食生产能力提高了，才能做到“藏粮于土”、“藏粮于田”，才能有效地应对自然风险和市场风险。提高农业综合生产能力，首要任务是在严格保护好基本农田的同时，加强农业基础设施建设，提高粮食单产水平，增强抗御自然灾害的能力。重点是加大中低产田改造力度，特别是要加强基本农田保护区范围内的中低产田改造，改善农业生产基本条件，建设高产、稳产、节水、高效的基本农田，不断巩固、保护和提高我国粮食综合生产能力。

农业综合开发是保护和提高粮食综合生产能力的一项直接、明确和有力的措施

（一）农业综合开发坚持加强粮食综合生产能力建设。农业综合开发实施以来，始终坚持以改善农业生产条件为基本任务，着力加强以水利为主的农业基础设施建设，建设旱涝保收、高产稳产基本农田，稳步提高粮食综合生产能力，实现由“藏粮于库”向“藏粮于田”和“藏粮于库”相结合的转变。1988—2002年，通过农业综合开发，共改造中低产田39869万亩，修建小型水库9720座，修建灌排渠系151万公里，新打和配套修复机电井102万眼，新增和改善灌溉面积36090万亩，新增和改善除涝面积16954万亩；改良土壤23832万亩，机耕路53万公里，购置农机具82万台（套），新增机耕面积21288万亩，新增农机总动力1566万千瓦；营造农田防护林10905万亩，新增农田林网防护面积26831万亩；扶持农技服务站29965个，培训农民10292万人次。项目区新增主要农产品生产能力：粮食725亿公斤，棉花14亿公斤，油料36亿公斤，糖料233亿公斤。农业综合开发为我国粮食生产能力突破10000亿斤大关，实现粮食等主要农产品由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，作出了重要贡献。同时，农业综合开发通过加强农业基础设施，对资源进行有序开发和合理利用，还有效地保护和改善了农业生态环境，推动我国农业的可持续发展，为国家粮食长久安全提供了有力保障。

（二）农业综合开发坚持以农业主产区特别是粮食主产区为投入重点。农业主产区是指农业生产在全国占有重要地位，能够提供较多粮、棉、油、肉、糖等关系国计民生的大宗农产品的集中产区。我国农业发展和粮食安全主要靠农业主产区支撑。稳住了主产区，就稳定了全国粮食供给大局。农业综合开发实施以来，始终坚持按区域进行综合开发，以主产区为投入重点。开发之初期就定位在东北平原、黄淮海平原，随着开发范围的不断扩大，对主产区的重点投入也逐年增加。据测算，1988—2002年，农业综合开发对农业主产区投入中央财政资金334亿元，占中央财政资金总投入的69%；在主产区改造中低产田29404万亩，占全国改造中低产田面积的74%；新增主产区粮食生产能力557亿公斤，占农业综合开发新增全国粮食生产能力的77%。农业综合开发以农业主产区特别是粮食主产区为重点，有利于提高全国农业综合生产能力，保证主要农产品的有效供给，也有利于发挥区域比较优势、优化农业生产力布局。同时，农业综合开发也是国家直接支持主产区农业发展的一笔为数不小、实实在在的投入，通过持续、稳定的支持，对主产区县域经济的发展发挥了重要作用。

（三）农业综合开发坚持将提高粮食综合生产能力与农民增收紧密结合。粮食短缺时期，农业综合开发增加粮食产量，就增加了农民收入。九十年代中期以后，适应农业发展新阶段的要求，农业综合开发主动加大对优质高产高效农业的扶持力度，将促进农业增效和农民增收作为中心任务，采取了有力措施：坚持加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，提高农业抗灾能力，降低农业生产成本，夯实农民增收的基础。据典型调查统计，每改造一亩中低产田，可节约水电费等生产开支87元。同时，将中低产田改造与结构调整紧密结合，大力发展优势农产品生产基地，扶持带动辐射能力强的产业化龙头企业，直接带动了农民增收，2002年项目区农民人均纯收入高于全国平均水平220元。农业综合开发之所以能够有效促进农民增收，就是因为遵循了自然规律和经济规律，充分尊重农民的意愿，实行民办公助，重点投入与农民生产有着直接密切联系的小型农田基础设施，解决了农业生产过程中农民一家一户想办又办不了、办不好的事情。从而，农业综合开发在有效地调动农民生产积极性、提高粮食综合生产能力的同时，也显著促进了农民增收，得到了广大农民群众的拥护和称赞。

新阶段农业综合开发保护和提高粮食综合生产能力的新举措

（一）进一步加强以中低产田改造为重点的农业基础设施建设。我国自然灾害频繁，干旱和洪涝是威胁粮食生产的主要灾害，其中以旱灾的影响最大。农业综合开发将坚持以中低产田改造为重点，加强小型农田水利设施建设，突出发展节水灌溉，积极探索旱作农业的路子，配套加强产前、产中、产后基础设施建设，并改造一批与中低产田改造密切相关的中型灌区，以进一步改善农业基本生产条件，建设高产、稳产、节水、高效的基本农田，进一步保护和提高我国农业特别是粮食综合生产能力。力争到2015年基本实现十五届三中全会提出的“力争平原地区大部分耕地实现旱涝保收、高产稳产，丘陵山区人均达到半亩以上高标准基本农田”的目标。根据农业结构调整，支持优势农产品产业带建设的要求，农业综合开发将因地制宜地制定项目建设标准，逐步提高单位面积投资标准，将项目区建成适应主导产业发展需要、较高标准的优势农产品生产基地。

（二）进一步加大对农业主产区特别是粮食主产区的扶持力度。适应新形势的要求，农业综合开发将适当扩大农业主产区特别是粮食主产区范围，并重点扶持一批优质专用粮食产业带和农业大县（市）。今后农业综合开发每年将把中央财政新增资金的80%以上，集中用于农业主产区特别是粮食主产区。考虑主产区财政困难的实际，农业综合开发将进一步降低主产区地方财政资金配套比例，并突出解决主产区地、县两级财政配套困难，取消国家扶贫工作重点县的财政配套任务。

（三）进一步创新农业综合开发运行机制。适应社会主义市场经济和公共财政管理体制的要求，农业综合开发将进一步引入市场机制，利用市场手段，充分调动广大农民及社会各界参与农业综合开发的积极性，真正建立以农民为主体、政府辅助和引导、社会各方参与的运行机制，让农民得到更多看得见、摸得着的利益。进一步完善农业综合开发自我积累、滚动开发机制，对农业综合开发已建项目工程，要通过移交、拍卖、租赁、承包等方式，及时明晰产权，将资产收益用于工程运行管护或继续用于滚动开发，确保项目工程长期发挥效益。进一步发挥财政资金投入的“四两拨千斤”的作用，通过扩大贴息规模等方式，吸引更多的民间资本、工商资本和外资等投入农业综合开发，逐步形成全方位、多渠道、多途径的农业综合开发投入格局。

（作者系国家农业综合开发办公室常务副主任）