本刊讯 今后一个时期财政工作的基本思路是，做大一个“蛋糕”，用活两大存量，推进三项改革，完善四项制度。财政部部长金人庆在去年底召开的全国财政工作会议上说，这个基本思路是在兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮过程中，财政部党组按照党的十六大、十六届三中全会精神和本届政府施政纲领对财政工作提出的新任务和新要求，紧密结合财政工作实际，在深入调查研究和广泛征求地方、部门意见的基础上提出的。

做大一个蛋糕

从根本上讲，财政发展必须以经济发展为基础，只有在大力支持经济发展中财政才能实现自身的可持续发展。十六届三中全会指出：“财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能”。马克思主义政治经济学的基本原理告诉我们，经济决定财政，财政反作用于经济。财政支持经济发展责无旁贷，这也是市场经济国家的通行做法。古人说：“生财有大道，生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒，则财恒足矣。”这段话科学地论述了三财之道的辩证关系，精辟地阐明了三财之道生财为本的道理。在社会主义市场经济条件下，不能把建设公共财政与财政支持经济发展对立起来，不能简单地算财政账、收支账，停留在日常事务之中，停留在一般性的收收支支之中，还必须算经济账、政治账，把财政工作放到经济社会发展的全局中来考虑、来定位，牢固树立发展是执政兴国第一要务和经济决定财政的观念，正确认识和处理财政与改革、发展、稳定的关系，正确认识和处理财政与经济速度、结构和效益的关系，正确认识和处理生财、聚财和用财的关系，把促进经济发展进而带动财政发展作为财政工作的首要任务。在此基础和前提下，通过不断完善财政管理体制、加强收入征管等措施，建立稳定持续较快增长的财政收入机制，做大财政收入蛋糕，壮大国家财政实力。

1.转变财政支持经济发展的方式，促进经济持续较快协调健康发展。十六届三中全会提出，要“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，凡是市场办得了和办得好的，政府都应该放手让市场去办，不能替代市场主体去配置资源，这与计划经济条件下计划是资源配置的主要方式明显不同。这就要求财政部门不能简单地再用计划经济条件下直接投资、盲目铺摊子上项目等老办法来发展经济，而要遵循市场经济规律转变支持经济发展的方式，要善于运用经济杠杆等间接手段来管理和调控经济，发挥财税政策“四两拨千斤”的作用，综合运用国债、税收、财政贴息等多种政策手段，积极推进国有企业改革，培育和发展包括民营企业在内的各类市场主体，逐步解决国有企业历史包袱，为企业的自我发展、自我创新，创造更加公平、开放、宽松的财税环境，不断增强经济发展的内在动力，促进经济的稳定增长。同时，积极利用财政转移支付和财税政策，调整和优化产业结构，推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部崛起，鼓励东部地区加快发展，实现区域经济协调发展。

2.进一步规范和完善财政管理体制，调动各级政府做大财政收入蛋糕的积极性。十六届三中全会指出，要“坚持尊重群众的首创精神，充分发挥中央和地方两个积极性”。这也是在经济发展基础上，做大财政收入蛋糕的一个重要指导原则。贯彻这一原则的关键是进一步规范和完善分税制财政体制。一是进一步明确各级政府的支出责任，完善中央对地方的财政转移支付制度，规范转移支付办法，调整和优化转移支付结构，增加一般性转移支付。二是在统一税政前提下，研究落实赋予地方适当的税政管理权问题。三是完善省级以下财政体制。在合理划分省级以下各级政府支出和收入范围的基础上，进一步规范省级以下财政转移支付制度，加大对基层财政的转移支付力度。四是清理和规范行政事业性收费，完善非税收入政策和收缴管理制度。要按照公共财政要求，结合深化“收支两条线”管理改革和实行财政国库集中收缴办法，大胆探索，凡能纳入预算的都要纳入预算管理，积极挖掘这方面的收入潜力。

用活两大存量

经过多年的改革和发展，目前我国每年已有两万多亿元的财政存量资金，并且还在不断扩大，这是促进当前和今后经济社会全面、协调、可持续发展的重要物质资源和财力基础。今后一个时期财政收支矛盾仍将十分突出，在注重用好当年增量资金的同时，积极挖掘财政资金存量的潜力，使其在支持和促进全面、协调、可持续发展中发挥更大、更好的效益和作用，尤为重要和紧迫。从某种意义上讲，用活财政资金存量，能更直接反映和体现财政、财务部门的工作作风和理财水平，能更具体地衡量和检验财政、财务部门落实“立党为公、执政为民”和“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”要求的态度和能力。调整和创新财政资金的使用结构和使用方式是一篇大文章，需要我们勇于探索，敢于开拓，善于总结。根据目前经济社会发展的形势变化和财政资金使用现状，可先从用活国债投资和粮食风险基金两大存量入手，并以此带动其它财政存量资金使用结构和使用方式的调整和创新。

1.调整长期建设国债使用方向和结构。任何一项经济政策都不是一成不变的，需要根据宏观经济环境的变化，与时俱进地进行适时适度的调整和完善。为了应对亚洲金融危机的冲击和国内出现的通货紧缩趋势，1998年以来，我国连续六年实施了积极的财政政策，通过国债投资等措施，为扩大内需和促进经济持续较快增长发挥了重要作用。当前，我国经济发展正处于经济周期的上升阶段，既要防止通货紧缩，又要防止通货膨胀，通俗地说就是既要治“冷”，又要治“热”。在这一新形势下，为了保持和巩固我国经济发展的好势头，党中央、国务院决定，近期既要保持积极财政政策的连续性，又要适当调整。这是完全正确和十分必要的。其内涵可以概括为三点：一是继续实施积极财政政策，赤字规模近期还难以作大的压缩，但随着经济总量和财政收入总量的不断增长，赤字占GDP和财政收入的比重都会持续下降。二是丰富和完善积极财政政策的有效实施方式。三是在充分发挥市场机制作用的同时，整合国债投资和预算内基本建设资金，并按照“五个统筹”对财政资源配置提出的新要求，大力调整其使用方向和结构，逐步减少对一般竞争性和经营性领域的直接投资，增加用于公共服务和公共产品方面的投入，大力促进经济社会和人的全面发展。

2.调整粮食风险基金的使用方式。改革现行体制，以调整转变粮食补贴方式为突破口，将原来通过流通环节的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴。初步设想是：从2004年开始，粮食主产省区全面推行对种粮农民的直接补贴，补贴资金来源是粮食风险基金，力争在两年时间内，使用于农民的直接补贴占到粮食风险基金总规模的一半。粮食产销平衡地区和销区，对重点产粮县也要比照主产省的办法对种粮农民进行直补。在对农民直补的同时，积极稳妥地处理国有粮食企业的历史遗留包袱，并大力支持放开粮食收购市场和收购价格，推动国有粮食企业真正走向市场，并加强和改善国家对粮食生产和流通的调控能力，逐步建立和健全市场化的粮食流通体制。改革粮食补贴方式，实行对种粮农民直接补贴，是一项意义深远的改革，它不仅盘活了补贴存量，提高了补贴效率，增加了种粮农民收入，而且有利于推进粮食流通体制市场化改革。

推进三项改革

改革是发展的动力。改革开放以来，财税改革作为经济体制改革的突破口，对我国的经济社会发展和社会主义市场经济体制的建立发挥了重要的促进作用。在全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的过程中，财政作为社会分配的关键环节和社会主义市场经济体制的重要组成部分，改革的任务更加艰巨和繁重。十六届三中全会明确提出要进一步完善财税体制，分步实施税收制度改革；健全公共财政体制，推进财政管理体制改革；深化农村税费改革等一系列财税改革要求。下一阶段我们要重点推进以下三个方面的改革：

1.加快推进税制改革。逐步完善符合社会主义市场经济发展要求的税制体系，为各类市场主体公平竞争创造一个比较宽松的财税环境。

一是将生产型增值税调整为消费型增值税。为了扩大社会投资，增强企业活力和竞争力，拉动内需，提高经济自主增长能力，必须根据国内国际形势的新变化将生产型增值税改为消费型增值税。改革后财政虽会暂时减收，但从长远看会相应增强企业投资能力，由于企业特别是民营企业对市场信号反应灵敏，而且投资风险自担，企业自主投资的效果优于政府直接投资，从而可以更好地促进经济发展，并相应带来财政增收。

二是统一内外资企业所得税。现在我国对内、外资企业分别实行不同的所得税制，虽然内、外资企业所得税的名义税率相同，但外资企业比内资企业享受更多的税收优惠。也就是说，内资企业实际上享受的是不公平待遇。目前，我国改革开放已发展到一个新的阶段，特别是在我国加入世贸组织后，市场更加开放，内资企业税收负担比外资企业高，既不利于平等竞争，也不符合世贸组织规则要求，必须改革现行企业所得税制，在适当调整税率的同时，实行统一的税收制度和税收政策。在此基础上，依法加强税收征管，使名义税率和实际税负尽量接近，以利于改善投资环境，促进公平竞争。

上述两项改革涉及财政承受能力和对外开放问题，既要积极稳妥，又要统筹考虑。

三是改革出口退税机制。这项改革的方案2003年已经出台，但还有大量工作要做。特别是要根据国内外经济和外贸出口形势的新变化，以及改革方案实施过程中暴露出来的突出问题，进一步予以完善，使之更符合实际，更有利于促进外贸和经济发展。

此外，还要认真研究、积极探索，适时完善消费税，适当扩大税基；改革个人所得税，实行综合与分类相结合的个人所得税制；实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应清理取消有关收费。

2.加快推进农村税费改革。全面建设小康社会的重点和难点在农村。解决“三农”问题是本届政府最重要的施政目标之一。财政作为政府集中资源和调控分配的重要手段，对解决“三农”问题负有重要的责任。必须从统筹城乡经济社会协调发展的战略高度出发，按照公共财政的要求，在遵循世贸组织规则的前提下，加大财政对农业和农村的支持和保护力度。总的思路就是要少取、多予。少取就是要进一步规范农村税费分配关系，减轻农民负担。近几年推行的农村税费改革，大幅度减轻了农民的负担，已经取得了重大的阶段性成果。下一阶段就是要在巩固和发展已有成果的基础上，进一步深化农村税费改革。一是要完善现有相关政策。大力推进乡镇机构改革等配套改革，确保农民负担明显减轻，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费的正常需要。二是要全面取消农业特产税。在2003年各地试点的基础上，从今年起除烟叶暂时保留征收农业特产税外，在全国范围内取消征收农业特产税。三是逐步降低农业税税率。在少取的同时，还要多予。就是要继续加大对农业和农村的投入。财政新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村，促进农村公共事业发展，逐步缩小城乡社会事业发展差距，让公共财政的阳光逐步照耀到农村。并通过采取税收优惠、贴息等财税政策措施鼓励社会其他力量进入农业和农村社会发展领域，大力支持用市场化手段解决农民进城和城市化等问题。通过多种财税政策及其它支持措施，争取在未来几年内使“三农”问题有较为明显的缓解。

3.加快推进预算管理制度改革。部门预算、国库集中收付、政府采购和“收支两条线”管理等预算管理制度改革，不仅是建立和完善公共财政体制和社会主义市场经济体制的重要内容，也是从源头上反腐倡廉，建设社会主义政治文明的重要措施。这几年，各级财政部门勇于开拓，顽强拼搏，为推动这些改革做了大量卓有成效的工作，提高了财政管理的规范性、安全性和有效性。改革已有了一个好的开端，但我们也要看到，改革还只是初步的，要实现改革的目标，还有大量艰苦细致的工作要做，对此我们要有清醒的认识和充分的准备。下一步要按照十六届三中全会的部署，进一步总结经验，结合实际，完善措施，创新办法，积极稳妥，毫不动摇地向前推进。部门预算制度要逐步实现科学化、规范化；国库集中收付制度要分步全面推开；“收支两条线”管理改革要实现全口径的预算管理；政府采购制度改革要进一步扩大范围、规范操作。同时，还要注重研究绩效预算评价体系，促进财政支出效益的最大化。争取通过几年的努力，使这些改革逐步到位，建立起一个比较完善的公共财政预算编制和执行管理体系。

完善四项制度

十六届三中全会指出：“我国处于社会主义初级阶段，经济体制还不完善，生产力发展仍面临诸多体制性障碍”，要求“坚持社会主义市场经济的改革方向，注重制度建设和体制创新”。并突出强调了要推进收入分配制度改革，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，深化教育体制改革和公共卫生体制改革。因此，财政部门必须树立全局观念，不仅要着力推进财税制度的改革和创新，还要充分发挥职能作用，大力支持上述四项改革，发挥体制创新的聚合效应，从而更有效地推动经济发展和社会全面进步。

为什么要重点强调大力支持上述四项改革呢？理由主要有三：一是这四项改革是社会普遍关心的热点和焦点，是完善社会主义市场经济体制的重要内容，我们要支持。这同前面做大“蛋糕”中讲的支持企业改革与发展等是一致的。二是这四项改革中第一项本身就是财政职责所在，其它三项涉及的都是社会公益性事业，相对于政府职能转变、投资体制改革、民间投资和信用体系建设等来讲，与财政职能关联更为紧密，是公共财政发挥职能作用解决公共问题、服务公共利益的重要领域。三是大力支持这四项改革，有利于扩大消费，改善投资与消费的结构关系，更好地促进经济可持续发展。

上述三个方面，第三点尤为重要。我们知道，市场经济的基本原理表明，投资作为生产性消费，只是消费需求的派生需求，只有投资完成后产生新的供给并创造新的需求的时候，才能拉动经济增长。如果没有最终消费的支撑，通过扩大投资拉动经济增长，虽然短期内可行，但从长远看，不仅难以持久，而且会使大量资金沉淀在生产环节，易造成严重的经济结构问题。消费需求作为社会再生产的最终环节和最终实现形式，是拉动经济长期增长的根本动力和决定性力量，而且作用更加直接有效和稳定持久。在各国经济发展的实践中，一般而言，投资占总需求的比重最高不应超过40%，最终消费的比重至少在60%以上，发达国家和中等收入国家的消费率则一般都在80%左右。而近几年来，我国的投资率连续超过40%，最终消费率一直未达到60%，2002年是58.2%。2003年投资增长超过30%，但1-11月消费增长只有8.9%，特别是农村消费还在下降，这进而影响到扩大国内需求。为什么消费上不去呢？重要原因是上述四项改革尚未到位。目前我国消费潜力最大的是工薪阶层和农民，但由于社会保障、教育、医疗卫生制度等改革还不到位，这些居民养老、子女上学、看病等得不到有效保障，工资等收入分配政策的调整又不能很好地解决他们在这些方面的后顾之忧。这样，居民的支出预期和储蓄欲望仍然比较高，消费需求就受到抑制。因此，尽快完善这四项制度，对改善与稳定居民的心理预期，扩大和刺激消费需求，调整投资与消费的比例关系，加快建立立足消费拉动内需的机制，既十分必要又十分紧迫。我们要按照十六届三中全会的有关要求，加大对这些改革的支持力度。比如，在社会保障方面，要在继续做好“两个确保”和“低保”工作的同时，进一步完善基本养老保险、基本医疗保险和失业保险制度，逐步将覆盖范围扩大到所有城镇从业人员。在教育方面，要加大投入，继续巩固和完善以县为主的义务教育管理体制，建立义务教育经费投入保障机制，加大对高等、中等教育困难学生的资助和救济力度；同时，运用财税政策引导和拉动社会力量投资办学，刺激教育消费。在医疗卫生方面，要进一步支持加强公共卫生体系建设，推进农村合作医疗改革试点，加快建立和完善城乡医疗救助制度。在收入分配方面，要研究将调整工资等收入分配政策与推进上述改革结合起来，通过调整收入分配政策促进这些改革的完善。等等。这些工作做好了，不仅有利于为经济和社会发展创造宽松的制度环境，而且是推动今后一个时期经济社会协调发展的重要手段；不仅是财政宏观调控理论和方式的创新和发展，而且将为财政宏观调控职能发挥提供一个更大、更广阔的领域；不仅有利于构建更加完善的社会主义公共财政体制，而且有利于推动社会主义市场经济体制的完善。