时间:2020-04-25 作者:高伟明
[大]
[中]
[小]
摘要:
在公共财政框架下,财政监督既是财政管理的重要组成部分,同时又具有相对的独立性。在财政系统内部,财政监督部门与其它业务部门是两个既互相独立、又互相服务的监督主体。在财政系统外部,财政监督与审计监督因具有各自的特点,互相不能替代。财政监督工作如何根据这些特点,来实现监督模式的转型,以适应公共财政框架的要求,是财政监督部门面临的一大课题。
监督模式转变的必要性
近10年来,财政监督部门已形成了以财政部监督检查局(下称监督局)与财政部驻各地财政监察专员办事处(下称专员办)为主要监督主体的格局。多年来,监督局和专员办围绕财政管理和财政改革,通过对财政收入、支出、企业会计信息质量的监督检查和内部审计,在维护国家财税法令统一、有效保证财政资金安全、整顿和规范财经秩序等方面发挥了积极的作用,并积累了一套行之有效的工作方法,丰富了财政监督理论,取得了很大的成绩。回顾这些年财政监督模式发展的历程,1997年以前主要采取的是以合规性检查为主的收入型监督模式,监督部门的主要任务是通过合规性检查,严肃财经法纪,查补国家财政收入。1998年到2001年,财政监督开始从强调合规性监督转到合规性与有效性相结合的监督,...
在公共财政框架下,财政监督既是财政管理的重要组成部分,同时又具有相对的独立性。在财政系统内部,财政监督部门与其它业务部门是两个既互相独立、又互相服务的监督主体。在财政系统外部,财政监督与审计监督因具有各自的特点,互相不能替代。财政监督工作如何根据这些特点,来实现监督模式的转型,以适应公共财政框架的要求,是财政监督部门面临的一大课题。
监督模式转变的必要性
近10年来,财政监督部门已形成了以财政部监督检查局(下称监督局)与财政部驻各地财政监察专员办事处(下称专员办)为主要监督主体的格局。多年来,监督局和专员办围绕财政管理和财政改革,通过对财政收入、支出、企业会计信息质量的监督检查和内部审计,在维护国家财税法令统一、有效保证财政资金安全、整顿和规范财经秩序等方面发挥了积极的作用,并积累了一套行之有效的工作方法,丰富了财政监督理论,取得了很大的成绩。回顾这些年财政监督模式发展的历程,1997年以前主要采取的是以合规性检查为主的收入型监督模式,监督部门的主要任务是通过合规性检查,严肃财经法纪,查补国家财政收入。1998年到2001年,财政监督开始从强调合规性监督转到合规性与有效性相结合的监督,既进行对财政收入的监督,又对财政支出有效性予以监督。这两种监督模式都属于检查型监督模式。随着公共财政框架的建立,这种模式由于存在如下缺陷,已难以适应财政工作的新要求。
1.监督目标不完整,影响了监督制度的设计。检查型监督模式虽然也兼顾有效性目标,但更偏重于合规性目标,使监督部门的人力配备、信息资源的管理,都围绕着这一中心工作开展。这必然影响整个监督制度设计的科学完整。
2.监督对象的确定欠科学,影响了监督的层次。在检查型监督模式下,监督范围广、对象多,几乎囊括了所有的财政事项。监督对象的选择缺少一定的标准,而且也没有很大的自主权,监督工作缺乏重点,监督部门终年陷于检查之中,疲于奔命,顾此失彼,还不可避免地出现与审计监督的重复。
3.监督的标准化程度不够,影响了监督的质量。检查型监督往往局限于对查出问题的处理,陷入了就检查论检查的窠臼之中。没有充分利用如信息处理等手段提炼监督的结果,而且提炼的成果也鲜被采用。
经过多年的实践和探索,财政监督部门提出了监督模式转型的问题,财政部领导最近提出“财政监督要向管理型方向发展”,为监督模式的转型明确了方向。
管理型监督模式的内涵
管理型监督模式与检查型监督模式不同,它有自己特殊的内涵。
1.监督的目标发生了变化。管理型监督的目标更偏重有效性,同时兼顾合规性,这与检查型监督偏重合规性的目标有本质区别,体现了公共财政框架对财政监督的具体要求。
2.监督的任务发生了变化。在管理型监督模式下,财政监督的任务必须围绕着财政工作中心,更有效地把握财政管理的重点。无论是检查还是审核,都是为提高财政效益和效率服务的。
3.监督的重点发生了变化。在检查型监督模式下,监督也讲重点,但指的是许多行业的重点单位,或者许多资金的重点项目,并且重点的选择没有一个明确的标准。管理型监督方式的重点则是围绕改革和发展的目标,集中精力,对与之密切相关的关键性问题展开监督,并作深层次分析。这样不仅可与审计监督相区别,同时也符合财政管理的总目标。
4.监督的手段发生了变化。公共财政框架赋予了财政监督许多新的理念,体现在监督手段上,亦需要按照公共财政的要求进行选择。如:按照公共财政强调财政管理透明化要求,必须加大信息化建设的力度,将中央财政监督管理信息系统纳入“金财工程”之中。公共财政强调权利与责任对等,这就要求除检查以外,还必须运用调研、分析等手段,通过对违纪案例的分析,找出制度的缺陷,确保财政行为双方的平等、公平。公共财政强调法制化、规范化,相应地,监督工作就必须运用法律手段,严格执法程序,运用标准化的手段,建立起一套标准化的检查程序和内部管理程序。
5.监督的方式发生了变化。在管理型监督模式下,监督的方式要从事后监督为主逐步转向事中、事前监督为主,要实现三者的有效结合。
6.监督的程序发生了变化。在检查型监督模式下,检查程序的终点是收入入库、取得缴款书,对问题作一些过程式、描述式的分析。而在管理型监督模式下,检查的程序要进一步延伸,既要对政策执行的情况作分析,还要对违纪的动机和政策性原因作系统的分析,更要对政策执行的效果作绩效分析,并对财政工作进行信息反馈。
7.监督的考核内容发生了变化。在检查型监督模式下,对监督部门考核的重点是检查项目的多少、违纪金额的大小、追究责任人员的多少、检查时间的长短、检查人员的多寡等,量越多,监督成绩越大。而在管理型监督模式下,既要吸收前者合理的考核内容,更要按公共财政的目标,考核监督的质量,如处理结果的落实程度,监督信息的影响力度和采用程度等。
管理型监督的监管机制
相对于检查型监督模式而言,管理型监督模式具有更新的和更高的要求,这就需要在监督部门内部形成一套比较完整的财政监督管理机制,来统率和保障整个财政监督工作,努力提高监督的层次和质量。
1.财政监督目标选择机制。这个机制着重解决财政监督的发展规划问题。依据不同的标准,监督目标可作不同的分类,如根据时间的长短,建立近期目标和长期目标;根据财政部的中心任务,建立财政监督的总目标;根据总目标,建立具体目标体系。。如:围绕某项监督任务,建立起检查方式、手段、考核等方面的定性、定量目标体系;根据总目标的要求,建立起包括内部管理、人事管理、信息管理等方面的目标体系,等等。
2.中央财政收入、支出监管机制和会计监督检查机制。这三大机制是中央财政监督机制的重点,包括以下四个互为关联的子机制。
一是日常监管机制。它包括如下几个单项机制:(1)基础信息管理机制,要逐步建立起对监督对象分类的信息库。(2)审核机制,专员办通过对预算的范围、人员和固定资产真实性、费用标准、申请资金的程序和实际需要等方面的审核,把好基础关,并分类写出审核报告。(3)日常检查调查机制,设立标准化的指导性计划来规定检查的数量,设立检查追踪问效制度和检查调查分析报告制度来提高检查的质量。
二是专项检查机制。主要解决选项原则、检查方式、检查重点、检查数量和质量、检查的处理形式等。如近期中央财政支出检查的重点可确定为:关系社会稳定、弱势群体生活保障和可持续发展的热点难点问题,如社保资金、生态环境建设资金、重点国债项目资金、中央重大救灾资金、重大科教经费等。
三是信息处理机制。处理和运用相关监督信息,是监督体现管理理念的重要手段,也是财政监督的特色所在。如对税收收入的分析可作如下内容要求:分税种简析其增减变化的因素,对纳税大户的纳税增减因素分析,对一定地区税收的总体趋势作出简单预测,财政税收优惠政策对享受企业的收入拉动作用和对社会的稳定作用,税收征管存在的主要问题、原因及建议等等。
四是配套机制。包括监督对象资料报送制度、监督部门情况沟通机制、违规问题纠正机制等内容。
3.内部审计机制。根据财政部领导的要求和监督局的职责,需要建立起对财政部内部审计的机制。
4.对专员办的考核评价机制。专员办作为财政部的派出机构,负有重大的使命。对专员办的管理考核是监督局的重要职责。因此,必须相应地建立起一种权利与责任对等的机制。具体内容有:一是查处违纪事项的相关指标。这是检查型监督模式下考核的主要内容,仍可作为管理型监督模式的考核内容。二是监督机制运行的相关指标。监管机制是财政监督全面转型的重要保障。因此,机制运行的效果如何,应是考核评价的重要指标。三是监督参与管理能力的相关指标。一方面要考核对财政管理的影响力,如向上级报告的数量、财政部领导批示的力度等,另一方面要考核与业务司的合作程度,如建议的采纳情况等。四是干部素质的考核指标。干部素质的高低,直接影响到财政监督的质量。因此,设计出一套能调动干部积极性、主动性和创造性的考核指标体系,是管理型监督模式转型的组织保障。
(作者为财政部监督检查局副局长)
相关推荐