农村养老保险制度是农村社会保障制度的重要组成部分。十六大报告提出，有条件的地方，要探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。但目前我国的农村养老保险制度，无论是在制定的基本思想上，还是在实施的具体过程中都存在一系列问题。本文旨在结合农村目前的实际情况，探索建立新型农村养老保险制度的对策。

我国最初的农村养老保险制度主要是实行单一的家庭养老。随着改革深入、农村家庭结构逐步趋向小型化以及人口的老龄化，从1986年起，民政部门开始对农村社会保障问题进行研究，并于1992年制定出《县级农村社会养老保险基本方案》，提出以保障农村老人的基本生活为目的，坚持政府组织与农民自愿相结合、社会养老保险与家庭养老相结合的原则，采取“个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的办法筹集资金，建立个人账户，按积累总额确定发放标准，实行农村务农、务工、经商等各类人员一体化的养老保险制度。到1998年，全国8200万农民参保，积累资金140多亿元，但从整体上看农村社会化养老保险进展不大，有些工作还出现了停滞，参保人数截至目前有6000万农民参加了农村社会养老保险，积累资金216亿元，有108万农民开始领取养老保险金。

目前我国农村社会养老保险制度在实施过程中存在的主要问题：一是农村社会养老保险资金的投资回报率是负值。农村社会养老保险制度自建立起，政府对农村人口投入养老基金的投资回报率没有做出承诺。有分析指出“1993—1997年的投资收益率是负的”，即在此期间“积累基金的实际价值低于他们（投保者）付出的保费”。二是从保障水平看，不能保障参保者的基本生活。据计算，自90年代初我国开展农村社会养老保险以来，参保人人均累计保费仅230元，月均养老金仅约3.5元，显然难保其基本生活。三是农村养老保险基金管理不善，存在违规投资和违规使用等问题，流失严重。四是农村社会养老保险的公平性差。主要表现在集体对保费的补贴一般是补干部不补群众或干部补得多、群众补得少。

目前，我国农民所享受的养老保险覆盖范围窄，给付水平低。管理上农村社会养老保险制度的设立、资金筹集、保险给付既不遵循严格法律程序，又不是农民与政府的一种持久性契约关系，随意性较大。农村社会养老保险在资金筹集上坚持“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则，实质上使政府提供公共产品的职能缺位。鉴于我国农村养老保险制度受资金瓶颈制约、制度缺陷和文化观念误区影响的客观现实，探讨建立新型农村养老保险制度，并逐步将二元养老保险体系统一于城乡一体化的全国统一养老保险方案，是21世纪农村养老保险研究的重要课题。新型农村养老保险制度的目标应是“低水平、广覆盖、区域统筹”。制订这种目标模式应考虑到以下问题：

（一）我国农村养老保险制度的本质特征是社会保险而不是商业保险，不应该走纯粹的商业化的路子。国家应确立建设以社会性和公平性为原则的城乡一体化的养老保险制度的长远目标。在制度的制定与实施过程中，中央与地方政府应真正承担起国家保障的社会责任，加大对农村养老保险的资金投入。应通过制度的完善明确规定集体和国家对农村养老保险投入的最低限额并落到实处，从而确立以国家、集体为主，个人为辅的养老基金筹集模式

（二）在创建农民养老保险制度时必须提供适当的制度保证，尽快出台专门的法律，做出明确规定和统一筹划，使之有法可依，规范操作，克服随意性，少出偏差。必须重点加强社会保险资金管理方面的立法，在此基础上进一步完善社会救济、社会福利、优抚安置方面的立法。

（三）建立全国统一的、有权威的社会保障机构。这是目前社会保障建设首先要解决的问题。针对农村养老保险管理存在着条块分割、管理体制矛盾重重、各行其是等问题，劳动与社会保障部应有专门负责农村养老保险的部门和机构，由其来掌握基金的征收和发放标准。在省、市地方的劳动与社会保障局也相应设立农村养老保险管理处，负责落实中央的方针政策及管理地方的有关业务。从而对农村养老保险基金实行统一管理。

（四）在资金筹集上，应重点考虑实行个人缴费、中央和地方财政统筹三源结合的“统账模式”，建立以基金制计划为核心的多层次农村养老制度。我国当前的农村养老金制度可以由两大层面组成：基本层面是面向“老人”的基本养老金计划，以现收现付的方式进行融资，按规定受益的方式发放。现阶段，由于“老人”还占大多数，因此这个计划还要占据较大比重，但从长期来看，这个层面必将随着时间的推移而逐步缩小。第二个层面是基金制计划，面向农村当前的劳动人口，实行中央、地方统筹和个人账户相结合的“统账模式”。在此基础上，还可以考虑建立自愿储蓄养老金计划，以及鼓励个人购买商业性的养老保险等等，作为对以上两个层面主要计划的补充。第一阶段，建立基本层面的养老保险体系。在设计支付农村“老人”养老金这一问题上，可以考虑由中央和地方财政统筹解决，充分体现了国家对农村保障问题的重视。第二阶段，建立健全第二层面的养老保险体系。首先在经济比较发达的地区实行，然后逐步推广，实行国家统筹和个人账户相结合的“统账模式”由于各地经济发展程度不同，因此在制定农村最低保障线问题上不能一概而论，可以考虑由各省根据本地发展情况自主决定，确保符合领取养老金的人员能得到不低于最低保障线的养老金。保险基金实行中央、地方统筹和个人缴费相结合，即中央拨付1/3，地方财政配套1/3，个人缴纳1/3，所有款项全部计入个人账户。同时，可以采取一些辅助性的保险制度，实行自愿原则，不分阶段，合乎条件便可实行。如集体辅助养老制度，即对于一些农村老年人口可以实施集体与家庭相结合的养老制度，每月或每季或半年向老年人发放“辅助养老金”。再如农民退休养老制度，即对于一些集体经济比较发达的乡镇或村可以从集体积累中列支养老基金，对已进入老年的农民按月支付一定的养老金。还有多种形式的商业养老保险等。

（五）现阶段还要继续加强农村家庭养老和邻里互助，鼓励自我保障。这是低水平农村养老保障的必要手段。另外，还要注意发达地区与不发达地区的互助，以及农村中高收入行业与低收入行业的互助。这样有利于农村养老保险待遇水平逐渐提高，走向全国养老保险制度的统一。