1987年4月1日《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（以下简称《条例》）的实施，对加强土地管理，控制乱占滥用耕地，合理利用国土资源，筹集农业发展资金，增强农业发展后劲等起到了积极的调控作用，收到了明显的效果。但随着经济的发展和各项改革的不断深入，《条例》在某些方面的缺陷逐步显现出来，如不加以改进和完善，将难以发挥其应有的作用。

1.纳税对象的单一设计给偷逃耕地占用税造成可乘之机。《条例》规定只对占用耕地和其他农用地征税，而对占用滩涂、草地、荒地、荒水等不征税。这就造成了在占用耕地时“占耕批非”偷逃税问题的发生，一些用地单位和个人钻这条规定的空子，占地时把耕地批成荒地、弃耕地等，造成耕地占用税流失。

2.纳税义务人和纳税环节的规定不完善。如国家统一征用耕地后再以出让、划拨等方式转移给建设用地单位，应该在哪个环节征税、谁是纳税主体，实际工作中不好把握。《条例》规定的纳税义务人是占用耕地进行建设的个人和单位，按此理解，这种情况应该在建设单位占用耕地进行建设时由建设单位纳税。但实际上，该地块在建设之前已被占用，如果等到建设时才征税，就造成了占用和纳税在时间上的脱节。

3.税负过轻，没有起到有效控制耕地占用的作用。现行耕地占用税实行从量计征的地区采取差别定额税制，全国规定每平方米1—10元不等，农民建房减半征收，全国平均每平方米税额不足5元，而应付原土地使用权单位或个人的青苗补偿费、安抚费、补助费，土地部门收取的造地费、有偿使用费、土地出让金、管理费等要远远大于这个数额。据测算，耕地占用税一般还不到在所占用土地上建房或从事非农业建设总投入的1%。如此轻的税负，使耕地占用税起不到对占用耕地行为的限制作用，导致耕地占用者在用地时宽打满算，多批多占，造成土地资源的大量浪费。

4.减免政策过宽，有些减免政策已不适应市场经济的要求。《条例》规定的免征范围，包括部队军事设施用地；铁路、机场跑道和停机坪用地；炸药库用地；学校、幼儿园、敬老院、医院用地。后来又规定公路建设用地每平方米征税1.5—2.5元（比其他占地税负低一半多）。在耕地占用税的减免上，《条例》规定：农村革命烈士家属、残废军人、鳏寡孤独以及革命老根据地、少数民族聚居地区和边远贫困山区生活困难的农户，在规定标准以内新建住宅纳税确有困难的，经县级人民政府批准后，可以给予减税或者免税，后来又规定，占地3亩以下的由县（市）人民政府审批。这些政策在执行中存在不合理和操作难的问题。一是铁路、机场跑道和停机坪免征、公路减征耕地占用税有违市场经济原则。过去，这些基础设施全部由国家投资建设和经营管理。随着市场经济的建立，这些行业的建设不再全部由国家投资和国家专营，大部分公路实行了经营收费，已完全是市场经济条件下的企业行为，继续对这些行业占地不征税或少征税，对其他行业显然有失公允。二是减免政策弹性大，具体操作难，如社会减免的“确有困难”在实际工作中很难界定。由于减免税政策不尽合理，使国家应得的税收收入大量流失。

5.《条例》“不适用于外商投资企业”.有违WTO规则，我国已经成为WTO组织的成员国，按照WTO规则的要求，外商投资企业在享受“国民待遇”的同时，也应承担“国民义务”。但目前的《条例》不适用于外商投资企业，而只是在其他有关耕地占用税的政策中规定，对“三资”企业兴建旅游、服务等设施征收耕地占用税，对其他项目建设占地没有征税规定。这就造成了内外资企业之间的不平等。随着我国的进一步开放和外资的进入，“三资”企业特别是外商投资企业将不断增加，如果对其占用的耕地不征税，将加剧国家耕地资源的流失。

6.《条例》没有实施细则，不利于耕地占用税政策的正确贯彻执行。按照常规，一项《条例》颁布后，为明确实施中的具体问题，都应制定相应的实施细则。但《耕地占用税暂行条例》颁布后，由于没有相应的实施细则，遇到问题，只好通过下发《通知》、《规定》、《意见》等予以明确。使得耕地占用税政策散存于几十个文件中，而且在不同文件中对某一事物的概念也不统一，如在《条例》规定的不适用范围是“外商投资企业”，而在其他文件中又出现了“三资企业”的概念，这不仅不利于政策的正确执行，而且也使耕地占用税政策的法律效力大打折扣。

耕地是宝贵的自然资源，是人类赖以生存的基础，保护耕地是实现国民经济可持续发展的保证。为使耕地占用税真正发挥保护耕地的作用，笔者认为应从以下几个方面对耕地占用税制度进行修订和完善。

一是调整纳税对象范围。由于荒山、荒地、荒滩、荒水（简称“四荒”）是潜在的农（林）用地（水），为避免“占耕批非”偷逃耕地占用税行为的发生，应对占用“四荒”征税。为区别占用“四荒”与占用耕地行为的不同，可以通过设置不同的税率进行调节。

二是对纳税义务人的规定进行修订。现行纳税义务的发生有两个前提，即“占用耕地”和“非农建设”，纳税义务人是“建设的单位和个人”。当发生“占”而不“建”或“占用”与“建设”者不同一时，纳税人和纳税环节难以确定。因此，应对纳税义务人作出更加明确的规定，即“占用耕地非用于农业生产的单位和个人为耕地占用税的纳税义务人”。这样就将纳税义务人定义为“占用者”，而不论其是否为“建设者”，从而避免了因“占用”与“建设”者不同一而造成的纳税人难以确定和占地行为与纳税时间脱节的问题。

三是适当提高耕地占用税税率。现行的耕地占用税税率是1 6年以前设定的，与我国目前的经济发展水平相比，现行的耕地占用税税率明显偏低。同时，随着经济的发展，占地呈不断增加的趋势。为更好地保护耕地，使耕地占用税制度真正发挥控制占地行为的作用，应将耕地占用税率在现行水平上至少提高一倍。

四是压缩耕地占用税减免范围。现行的耕地占用税免税和减税范围过宽，有些纯经济行为占地也享受了减免税待遇，显然不符合市场经济的要求。因此，建议除部队军事设施用地和炸药库用地外，其他用地全部纳入耕地占用税纳税范围。为支持社会公益事业的发展，可对其建设用地实行较低的税率。另外，目前将耕地占用税减免的部分权利下放给地方政府，容易造成地方乱开减免口子，建议将耕地占用税的减免权全部收归财政部。

五是统一内外资企业耕地占用税政策。按照WTO的“国民待遇”原则，内外资企业应享有同等的待遇，在耕地占用税的纳税义务上也不应例外。因此，对外商投资企业除从事农业生产方面的建设用地外，其他经营建设用地应一律征收耕地占用税。

六是在修订完善《耕地占用税条例》的同时，尽快制定实施细则，对耕地占用税征收管理中的各项事宜作出详尽具体的规定，以免实际工作中过多的请示、答复。这样，不仅有利于耕地占用税的征管，减少一些不必要的工作，也可增强耕地占用税征管的法律严肃性。