编者按：

辽宁省2000年被国务院确定为建立社会保障体系试点省份以来，财政部门在“三个代表”重要思想指引下，逐一克服了老工业基地在体制创新中碰到的诸多难题，以准确的统计、完善的政策以及合理的成本，积极稳健地推进了这项体现“执政为民”的重大改革，取得了突破性进展。本刊特编发一组文章介绍他们的经验，供各地参考和借鉴。

辽宁省作为我国重要的老工业基地，在取得三年国企改革与脱困基本胜利之后，2000年被国务院确定为全国完善城镇社会保障体系的试点省份，明确了“独立于企事业单位之外，资金来源多源化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系”（简称“一外三化”）的总体改革目标。省委、省政府将社保试点做为全省的“一号工程”组织实施。省财政厅做了大量的基础性，发挥了参谋助手作用。经过两年多的努力，已经取得了突破性的进展。如今，一个覆盖全辽宁的城镇社会保障体系基本框架已经形成，各项社会保障制度趋于完善，保障功能不断健全，覆盖范围迅速扩大。全省社会保障对象由1998年的329.2万人增加到2002年的581.1万人，社会保障资金筹集总额由140.6亿元增至290.2亿元。

突破难点 实施平稳并轨

辽宁作为老工业基地，老企业多，老职工多，在经济体制转轨、结构调整中企业减员、职工下岗多，这方面的矛盾特别突出和尖锐。到2000年，在国有企业职工中，在岗职工276.5万人，离岗仍保留劳动关系的144.1万人。在城镇集体企业职工中，在岗职工80万人，下岗人员90.6万人。全省国有、集体企业下岗和离退休人员共502.7万人，与国有、集体企业在岗职工人数356.5万人之比为1.41：1。全省企业下岗人员和离退休人员总数约占全国的1/10。多年来，“人往哪里去”一直是省委、省政府面对的主要难题。尽管全省在推进再就业上倾注了很大人力、物力，但终因国企战线收缩、减负数量过大而集中，未能把这个矛盾完全化解。以前，解决国企下岗职工问题主要思路是引导、组织、安排他们再就业，主要渠道一直集中在国有企业本身的调整、改革与发展。这次完善城镇社会保障体系试点，把下岗未实现再就业的人员解除与企业的劳动关系，正式转为失业，给予合理的经济补偿，使其基本生活保障并入失业保险。因此并轨是试点的核心内容和难点所在，经济补偿金发放和偿还职工债务是并轨工作的两道关口。从2001年7月至2002年底，辽宁有124万名国有企业职工实现了向失业保险平稳并轨，在解放劳动力和生产力的同时，也理顺了生产关系。

为达到并轨工作中“操作规范，成本合理”的改革目标，试点以来，辽宁各有关部门经过扎实的基础工作和反复的测算，出台了100多个相关文件，建立了一个比较完善的并轨政策体系，保证了并轨工作顺利推进。

1.摸清底数，建设数据库。为准确掌握有关情况，2001年3-4月份，财政部门集中对全省7406户国有企业进行调查摸底，搜集了56万个数据，储存在一个统一设计的数据库中。通过调查基本查清了需要与企业解除劳动关系的下岗职工人数和具体情况、按规定需要给付的经济补偿总额、企业与下岗职工之间的债权债务情况等。在试点实施方案形成过程中，辽宁财政厅参与了绝大部分政策的调研和起草工作，并组织各市制定了大量具体的实施方案和操作办法。他们针对试点实施方案中遇到的问题，充分利用基础数据库，在调查研究的基础上，又相继下发了40多个补充意见，建立了较为完善的制度体系。

2.控制改革成本，实现合理经济补偿。在摸清底数的基础上，辽宁财政明确了经济补偿的发放范围，将经济补偿金的发放分为企业自筹资金与财政补助特困企业两大块，明确规定：享受财政补助的特困企业为固定支出大于现金流入的亏损企业和新裁员后连续两年亏损的企业。一切数据以企业上年末财务决算及会计执法检查结论为依据。这一制度的设计是以控制成本为前提的。在严把财政补助范围关口的同时，辽宁省还采取措施控制经济补偿金水平，规定对停产、半停产企业实发工资无法确认的，年补偿金水平不能超过当地平均工资的1.3倍；企业申报的补偿标准，按工资报表和社会保险金征缴基数审核确定。到2002年末，辽宁已并轨124万人，人均领取经济补偿金8250元。如果在中心的下岗职工领取生活费，则每人1年需3100元，3年就要花费10500元，比并轨职工人均经济补偿成本高出2250元。并轨的成本控制在当初的测算预计成本之内，达到了预期目的。

3.偿还并轨人员债务，消除改革隐患。在并轨过程中，企业需要偿还因过去效益不佳而拖欠职工的工资、集资款、医药费，以及养老金、住房公积金等造成的债务。为了督促企业及时偿还债务，以消除今后给社会稳定及企业发展留下隐患，辽宁省在2002年下半年专门成立了全省国企偿还并轨人员债务推进小组，并确定了“依法合理、企业自定、政府指导”的偿债三原则。全省14个市据此制定了规范的债务认定标准和程序，要求并轨企业在不能一次性偿还的情况下，与并轨人员签订偿债协议，分期偿还。在实践过程中，辽宁总结出变现企业资产、清理欠款、改制重组、以物抵顶等20条筹资渠道。据统计，截止到2002年末，辽宁累计偿还债务总额达27.2亿元，偿债率达59.7%。实现基本生活保障向失业保险并轨的一大批国有企业减少了人员负担，轻装前进，逐步恢复了生机和活力。据有关部门统计，辽宁省地方国企全员劳动生产率由2000年的1.6万元/人，上升到2002年的2.5万元/人，提高了56%。

理顺基金体制 做实个人账户

建立新的社会保障体系的主要内容，是职工养老金由企业包揽改为社会统筹与个人账户相结合的部分积累体制，基本养老保险费由企业与个人共同负担。但由于养老保险统筹基金存在巨额缺口，自1992年实行个人缴纳基本养老保险费以来，绝大多数省区个人账户基金被用来支付了当期养老金，形成个人账户巨额“空账”。由于辽宁的老企业多、离退休职工多，养老保险基金收支结存逐年减少，截至2001年上半年，累计空账达到214亿元。这不仅使新的社会保障体系难以持续运转，而且给未来的养老金支付遗留下巨额隐性债务。辽宁省现有企业离退休人员282.3万人，参保在职职工682.3万人，养老保险赡养率高达41.4%，高于全国平均水平5个百分点，相当于多负担36万人，年增支25亿元，仅鞍钢一个企业的退休人员就相当于深圳退休人员的5倍。近年来，辽宁企业离退休人员总数、赡养率连年居全国首位。沉重的政府隐性债务压力及巨大的未来支付风险，决定了做实个人账户试点的迫切性。试点开始以来，辽宁省基本养老保险个人缴费比例由过去的5%调整为8%。企业缴费不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金；在全省范围内实现了统筹基金与个人账户基金分别管理，个人账户基金不再用于支付当期养老金，由省有关部门统一管理并投入运营。由于做实个人账户，扣除中央财政补助，全省统筹基金缺口年净增加5亿元。为圆满的完成试点任务，辽宁财政和劳动、地税等部门一起，以高度的政治责任感和扎实的工作态度推进这项艰巨工作。2002年，全省上下共同努力，积极筹措资金，全年共发放离退休人员基本养老金179.4亿元，按时足额发放率、社会化发放率均达到100%，为试点顺利进行创造了稳定的社会环境。

1.规范操作，制度先行。2000年下半年，辽宁省财政厅为了规范操作，和省劳动保障厅等有关部门经过多次调研、反复测算，制发了《辽宁省城镇企业职工基本养老金个人账户基金管理暂行办法》等5个省级规范性政策文件，为做实个人账户初步确定了一个较为规范的制度框架。

在设计基金如何上缴这一制度时，财政部门认真比较了通过财政专户上缴和人民银行国库上缴等几种方式。经过反复论证，认为通过人民银行汇划是最安全的，同时人民银行国库有一套十分成熟、安全的资金汇划模式。于是，省里下发了《辽宁省城镇企业职工基本养老保险金个人账户基金管理暂行办法》，为各市个人账户基金从当地国库汇划到省国库制定了一套具有高度可操作性的程序，相应的，省财政还下发了《个人账户基金会计核算办法》，使这项复杂的工作，从一开始就规范操作，有章可循。

2.做实账户，专款专用。做实个人账户的要点是记清、做实。所谓记清，就是把个人账户的缴费明细记清。所谓做实，就是把个人缴费完完全全落实在个人账户中，不仅不能空账，而且要专款专用。这是一项繁杂的基础性工作，既要建立完整详细的个人账户数据库，又要由企业提供缴费明细，还要由地税部门按规定收缴，由社保部门逐月记账，需要各环节紧密衔接、部门间协调配合。

为了解决征费、记账过程中的票据丢失、无人认领等问题，辽宁省开发了“辽宁1号”社保系统软件，14个市从去年大都开始使用。各市在每年3至5月份对企业职工上年个人缴费工资额进行数据采集，作为新一年职工个人缴费基数并输入计算机，大幅度提高了工作效率。

3.协调配合，实现部分积累。做实个人账户给辽宁省各级政府筹资能力带来了新的挑战，据测算，2001年至2003年，做实个人账户需增加地方配套资金12.9亿元。以试点为契机，各级财政、地税、劳动等部门积极配合，在养老保险扩面、征收、清欠、稽核、处罚等方面采取了一系列有效措施，进一步加强了保费征收，财政投入也大大增加，确保了养老金的按时足额发放。截止到2002年底，辽宁省做实个人账户47.9亿元，并全部记清，已经向真正意义上的部分积累迈出了重要的一步。

拓宽筹资渠道 规范资金管理体系

社保试点的核心是由企业包揽的旧体制转入“一外三化”的新体制，而转轨的关键又在于合理解决历史遗留问题，搞好新旧衔接。针对所需资金数量巨大的问题。省委、省政府要求全省要尽一切办法，挖掘一切潜力，聚集一切可以调用的资金。为此，辽宁财政逐步建立完善了社会保障资金的筹资体系、支付体系、制度体系和管理体系，全力支持社保试点顺利进行。

1.加强社会保险费征缴与调整财政支出结构并举，建立资金来源比较稳定的筹资体系

一是加强征缴管理，完善社会保险基金的收缴机制。经过几年的努力，辽宁实现了社会保险费征收主体的转变，全省除大连以外，基本实现了养老、失业保险费由地税部门统一征收。各级地税部门坚持税费同步征收、养老保险与失业保险同步征收、基本养老保险统筹基金与个人账户基金同步征收、税费同步检查的“四同步”征收管理办法，努力实现应收尽收。2002年，全省总计征收社会保险费199.5亿元，同比增长27.9%。同时，辽宁还对保费征收实行“四挂钩”的办法，即保费收入计划与工资增长情况挂钩，与财政补助挂钩，与省对市政绩考核挂钩，与地税征收部门经费挂钩。执行中辽宁省财政认真对各市完成保费收入计划情况进行检查，对完不成任务者予以处罚。去年，检查发现部分市没能完成保费收入计划，社保财政补助支出占财政支出的比重也没能达到要求，省财政相应扣减了对部分市的财政补助4000多万元，并全部将其返回这些市的财政社保资金专户，令其强制执行社保支出。

二是增加财政投入，建立稳定的社保资金财政补助机制。几年来，在中央财政给予辽宁省大力支持的同时，地方各级财政通过压缩公用经费、调整专项支出、调入预算外资金和国有资产变现等办法千方百计筹措调度资金，缓解社保资金不足的压力。1998年至2002年，全省各级财政共筹措社会保障补助资金348.3亿元，占全省同期社会保障资金筹集总量的34%。财政用于养老、下岗、低保的社会保障补助支出由1998年的19.1亿元，增至2002年的1 19.6亿元。财政社会保障补助支出占全省一般预算支出的比重由1998年的10.5%提高至2002年的25.5%，提高了15个百分点，成为试点工作平稳推进的重要保证。从2001年起，省财政调整和完善了省对市社会保障资金补助政策，实行省对市转移支付与保障负担、财力状况、工作业绩和自身努力程度挂钩的办法，引导各市增加社保资金投入。2002年，地方各级财政筹集社保资金28.2亿元，比上年增长49%。

2.划清政府与企业的责任，建立社保资金支付体系

为了加快社会保障资金支付体系的建立和完善，辽宁省严格按照社会主义市场经济体制的要求，由政府承担社会保障的主要责任，企事业单位只按规定承担缴费义务，不再承担社会保障资金的发放和保障对象的日常管理服务职能。

一是实现社保资金社会化发放。1998年以来，辽宁建立了财政补助养老保险基金制度，成为养老保险基金100%社会化发放的重要保证。失业、低保、医疗等保障资金也陆续实现社会化发放。沈阳、铁岭两市在探索建立财政社会保障专户直接支付社保基金工作中率先起步，今年起将根据实际情况在全省逐步推广。

二是实现社会保障对象社会化管理。目前，全省建立的社会保障社会化管理服务机构达到1699个，有1.67万名工作人员，对企业退休人员、登记失业人员和低保对象实行社区管理和服务。随着并轨工作的开展，1998年以来建立的企业再就业服务中心已陆续关闭，并于今年上半年全部取消。

三是规范管理，明晰责任。几年来，辽宁各级财政积极开展对社会保险统筹项目、范围进行清理和归并的工作，努力做到地区之间基本一致，标准大致相同，统筹范围以内的由社会保险基金支付，统筹范围以外的由单位根据效益情况自行负担。

3.规范社会保障运行机制，建立符合实际、公平合理的社保制度体系

一是建立了明确的社会保障工作制度。试点以来，辽宁财政着重将完善社会保障政策制度体系作为试点的重要内容和试点推进的基础和前提，推进了全省社会保障体系的进一步完善。他们会同有关部门，紧密结合工作实际，建立和完善了社会保障资金筹集与调剂制度、社会保险基金征缴与发放制度、国有企业下岗职工基本生活保障制度、城市居民最低生活保障制度等，制定了并轨工作实施办法、困难企业认定办法、管理服务社会化实施意见、下岗失业人员就业优惠政策等，明确了各部门的社会保障工作职责和各项社会保障资金的管理程序。

二是建立了科学的社会保障资金分配制度。辽宁省财政厅设计了规范的转移支付资金分配公式，考虑各市的保障对象人数、可支配财力状况、工作业绩等因素，对困难市资金缺口予以补助。2002年，进一步完善了省对市补助政策，体现与各市社会保险基金征缴任务完成情况、各市财政配套情况及各项社保资金管理情况相挂钩，不断强化地方政府的社会保障责任。

三是建立了规范的社会保障资金财务制度。辽宁财政各项社会保障资金财务制度的建立与各项社会保障政策的实施和社会保障资金规模的扩大同步推进，根据试点实际情况制定了经济补偿金和做实个人账户基金的财务核算办法，有力地保证了全省每年总量达几百亿元的社会保障资金的规范运行和合理核算。

4.确保社会保障资金安全运行，建立统一规范的社保资金监督管理体系

一是建立了对社保基金收支和财政社保资金预算执行考核、决算审查制度。省财政厅每年制定社保资金安排预算政策，对各市社保资金年初预算提出建议计划。对未完成基金征缴任务和未及时足额安排财政补助的市，在年终结算时相应扣减补助额度，并直接划转财政社保专户，强化了各级政府及各有关部门的社会保障责任。

二是建立了社会保障资金监督检查机制。过去五年中，辽宁每年都组织或配合有关部门开展社会保障资金专项检查，试点以来更加大了检查的力度。2002年，组织了全省财政社保系统、省直有关部门和中介机构，对全省14个市、43个县区的有关社会保障资金管理部门2001年的社保资金筹集、管理和使用情况进行了专项检查；对265户企业社会保险缴费基数和缴费情况进行了重点检查。通过检查，发现问题，有的放矢地纠正整改、整章建制、培训人员，促进了规范管理。

三是强化了社会保障资金财政专户管理。对各项社会保险基金实行“收支两条线”，纳入财政社会保障专户管理，在各级财政国库建立了社会保障资金财政补助专户，严格按规定核算和拨付资金，增强了社会保障资金的安全性。

体系框架已经初步建立 社会经济稳定发展

社保试点以来，辽宁省各项社会保障制度趋于完善，资金保障功能不断健全，覆盖范围迅速扩大，比较完善的社会保障资金体系框架已经建立。

一是通过实施“两个确保”，建立“三条社会保障线”，尤其是完善城镇社会保障体系试点，辽宁省养老、医疗、失业、工伤、生育保险和城市居民最低生活保障制度不断完善，以五项社会保险为主体，包括社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助在内的完善的社会保障体系框架已基本形成，应保对象基本实现全覆盖。二是在保持社会保障政策连续性的基础上，调整和完善保障政策，较好地体现了公平与效率相结合、权利与义务相对应的原则，较好地缓解了经济转型时期城镇居民收入差距拉大的矛盾，基本保障了贫困居民的基本生活，有效地发挥了社会保障在社会经济发展中的“安全网”和“稳定器”的作用。二是推进社保试点，实现了社会保障责任由企业向政府的转变，促进了政企职能分开，割断了国家对国有企业的无限责任，优化了劳动资源的配置，推进了企业职工能进能出的用工机制，对加快建立现代企业制度起到了重要作用。四是通过并轨工作，已有124万名国有企业离岗职工与企业解除了劳动关系，大大降低了企业的冗员负担，年减少成本费用22.6亿元，使一批生产经营极度困难的企业起死回生，重新呈现生机。百元销售收入工资含量由2000年的9.85元下降至2002年的8.85元，下降了10.2%。