就业问题既涉及人们生存和发展的基本权利，直接关系到全面小康的生活能否惠及绝大多数居民，还直接关系到企业特别是国有企业减员增效和结构性调整能否顺利进行，关系到国家政治稳定和社会安定。总之，劳动就业是全面建设小康社会进程中的基本民生问题，离开了比较充分的就业，全面建设小康社会就成为无源之水。因此，在我们这样一个劳动力人口大国，应把尽可能地扩大劳动就业作为全面建设小康社会的最重要的内容和目标之一。

把增加就业作为宏观经济调控目标和考核各级政府政绩的重要方面

充分就业历来就是市场经济国家宏观调控的四大目标之一。现在有些西方国家已经把实现充分就业作为首要目标了。居高不下的失业率是诱发社会不稳定、影响经济持续发展的重要因素，当前我国失业问题的严峻性有目共睹，应该明确把增加就业作为宏观经济调控目标和各级政府工作的重中之重。虽然解决失业问题的根本途径是经济发展和结构调整，但是以前各级政府比较关注经济增长等指标，而对增加就业关注不够，出现了一个地方的国民经济指标向好，就业矛盾反而加大的状况，导致一些社会问题的出现。因此，应该把增加就业作为考核各级政府政绩的重要指标，将劳动力资源开发和利用，列入经济发展规划之中，使政府在制定产业政策、投资政策，进行招商引资、结构调整以及发展新的经济组织时，充分考虑劳动力资源的开发和利用，把创造就业机会作为优先考虑的经济指标之一。

发挥政府与市场的双重作用，促进经济持续高速增长

尽管我国的就业弹性系数在不断下降，甚至还出现经济有增长无就业的现象，但不可否认，经济增长仍然是解决失业问题的最重要途径之一。更何况，要全面建设小康社会，也需要在未来的20来年里维持一个较高的增长速度（据国家统计局的测算，年均7.18%的增长速度才能实现到2020年GDP再翻两番的目标）。

经济增长是政府和市场共同作用的结果，从根本上讲，市场因素是决定性的。在市场层面，关键是要制定和落实公平合理的市场游戏规则，继续完善市场机制特别是要素市场机制，加快利率市场化改革步伐，大力发展资本市场，实现储蓄向投资的有效转化，提高资本形成率。不过，在当前内需不足、民间投资和企业自主投资意愿不强的情况下，特别要重视运用财政金融手段如财政支出、税收、国债、利率和货币供应等来刺激经济增长，以创造更多的就业机会，为解决失业问题创造基本的经济条件。

适时调整经济结构，促进劳动就业的结构转换

我国所有制结构、产业结构、产品结构和产业组织结构等方面的诸多扭曲和不协调，也是造成下岗、失业人员不断增加特别是结构性失业增加的重要原因。因此，要有效地解决失业问题，除了要保持较高的经济增长速度外，还必须从优化经济结构着手，运用有效的财政经济政策加大所有制结构、产业结构、产品结构和产业组织结构的调整力度，力求实现充分就业的经济目标。

当前需要落实的结构政策主要有：一是大力发展非国有经济，继续提升非国有经济对就业的贡献率。大力发展非国有经济已经没有理论上的障碍，它对就业贡献和GDP的贡献也有目共睹，所以，现在是发展非国有经济的最佳时期。最主要的是要给非国有经济国民待遇，放宽其准入的领域，完善非国有经济的社会保障制度，从而进一步引导劳动力向非国有经济流动。二是大力发展第三产业。第三产业尤其是传统的第三产业多是劳动密集型的。发展第三产业是扩大就业，提高居民收入的一条重要途径。就政府而言，需要做的主要工作有：国债投资要加强对服务业基础设施建设的支持；加强就业市场信息化，加强社区服务设施、商品流通设施等的建设；对安置失业下岗人员较多的企业实行一定的税费减免，简化行政性审批，减少服务行业市场的准入限制，清理不合理的收费。三是大力支持有利于增加就业的产业发展，特别要鼓励发展劳动密集型的制造业。制造业资本密集程度提高是经济发展的一般趋势。但是，由于我国劳动力资源极其丰富，又处于经济发展的较低阶段上，发展劳动密集型的制造业仍然是一个必然选择。我国内需市场潜力巨大，再加上劳动力价格比较优势明显，有一定国际竞争力，而且居民消费需求日益多样化，市场细分也越来越显著，所以劳动密集型制造业仍然有很大的发展空间。

加强人力资本投资，提升劳动就业者素质，降低失业率

20世纪70年代以来，大多数西方工业化国家陷入了“滞胀”的窘境，一些西方经济学家在坚持宏观需求管理的基础上，试图找到一条克服通货膨胀、减少失业、保证经济增长的新途径，人力政策应运而生，并在西方国家解决失业问题，特别是结构性失业问题，促进人力资源开发和合理配置等方面发挥了积极的作用，越来越受到西方国家政府的重视。西方国家政府重视运用人力政策来解决失业特别是结构性失业和摩擦性失业问题的举措是值得我们认真借鉴的。人力资本投资的内容是广泛的，我们过去较多地理解为教育特别是高等教育或学历教育。这是有偏差的。医疗保健、劳动力的迁移与培训、职业培训等也是人力资本投资的主要内容。大力发展高等教育或学历教育，对于国民素质的总体提升当然是非常重要的，但过度的高等教育不符合发展中国家的国情，甚至可能出现“知识型”失业者群体。因此，现实的选择应该是在稳步推进高等教育发展的同时，更要加强职业教育的发展和劳动力的在职培训特别是技能培训。

建立适度的失业保障制度，发挥它在反失业中“稳定器”的作用

失业保障制度虽然不能从根本上解决失业特别是周期性失业问题，但从各国经验看，完善的失业保障制度是反失业政策体系中不可或缺的组成部分，它是反失业的“稳定器”和“安全网”，是解决失业人员基本生活保障的重要手段，还可以为实现下岗或失业人员再就业创造必要的条件。所以，在现代市场经济条件下，研究反失业的财政政策体系，不能忽略失业保障制度问题，特别是在我国由计划经济向市场经济转轨过程中，随着隐性失业显性化的加快，建立规范和健全的失业保障制度就显得尤为迫切和重要。在失业保障制度的建立和发展中，财政有着十分重要而又独特的作用，离开了国家财政的支持，失业保障制度是不可能建立起来的。因此，充分重视运用财政手段来推动失业保障事业的发展是十分迫切而重要的问题。

背景资料

全面小康的根本标志

全面建设小康社会的发展目标，是一个综合性的指标，包括了经济、政治、文化发展的各方面。有关部门参照国际上常用的衡量现代化的指标体系，考虑我国国情，认为全面建设小康社会的基本标准包括了以下十个方面：

一是人均国内生产总值超过3000美元。2000年，我国人均国内生产总值为854美元。到2020年，我国人均国内生产总值将超过3000美元，达到当时中等收入国家的平均水平。

二是城镇居民人均可支配收入1.8万元（2000年不变价，下同）。过去20年.我国城镇居民人均可支配收入增长了3倍。预计今后20年，我国经济将继续快速发展，城镇居民收入水平能够保持过去20年的增长势头，到2020年达到18840元。

三是农村居民家庭人均纯收入8000元。过去20年我国农村居民家庭人均收入增长了3.5倍，其中近10年增长1.6倍，到2000年为2253元。可以预计，今后20年，随着农村改革的深入和农业现代化水平的提高，农民收入有可能增长3.2倍，农村居民家庭人均收入达到7210元，基本实现小康目标，城乡居民收入差距也有所缩小。

四是恩格尔系数低于40%。近10年，城镇居民消费的恩格尔系数下降了15个百分点，农村居民消费正处于新的升级过程。2000年，全国恩格尔系数为46%。预计到2010年下降到40%，2020年前后下降到35%左右。

五是城镇人均住房建筑面积30平方米。近10年每人年均增加0.5平方米，2000年达到19平方米。预计2020年可以超过30平方米。

六是城镇化率达到50%。我国近10年城镇化率年均提高1个百分点，2000年为36.2%。今后20年，城镇化率每年可以提高1个百分点，到2020年达到56%。

七是居民家庭计算机普及率20%。到2000年，我国城乡居民家庭计算机普及率约为4.2%左右，其中城镇居民家庭计算机普及率为9.7%。这几年，计算机普及率呈现加快提高的趋势，到2020年可以基本实现计算机普及率20%的目标。

八是大学入学率20%。目前，我国大学入学率为11%。到2005年可以达到15%，到2020年有可能超过20%，达到25%。

九是每千人医生数2.8人。到2000年，我国达到每千人为2人，高于世界平均水平，到2020年预计每千人超过3人。

十是城镇居民最低生活保障率95%以上。2001年，城镇居民最低生活保障率达到71.6%，预计到2010年就可以达到小康水平的95%。

对于民主法制和精神文明建设等方面，没有提出具体的量化指标，所以只能作为一个基本标准。