非典型肺炎爆发和蔓延，这不仅是中国也是人类进入21世纪以来所面临的重大灾难和严峻挑战。我国正在调动各方面力量动用各种资源投入到“非典”的治疗和预防中。“非典”的防治离不开公共财政的大力支持，克服“非典”对经济的影响也需要充分发挥公共财政的作用。本文从“非典”防治入手，谈谈强化公共财政建设的设想。

一、快速完善“非典”防治的社保政策

非典型肺炎在我国的爆发和蔓延首先考验和冲击的是公共卫生体制，其中最主要的是医疗能力和社会保障能力。由于非典型肺炎是一种突如其来的严重传染性疾病，对医疗部门特别是对为医疗部门提供基础性、技术性支持的部门提出了新的要求和巨大挑战。

作为公共财政重要组成部分的社会保障体制，经过各地区、各部门多年的共同努力，框架基本确立，但还存在一些需要进一步完善的地方，如广大的农村还游离于这一体制之外，众多的农村人口沿袭以家庭保障为主、政府保障为辅的体制；这种城市社会保障体制尚没有全部覆盖城市居民，大量集体、私营和外商投资企业的职工、自由职业者、个体工商户和进城农民工未被纳入社保范围；社保资金征缴率还不太高，财政支出结构调整难度大，决定着社会保障能力不足。这些不完善之处在这场非典型肺炎的防治中凸现出来，即部分患者的全部或部分医疗费用成为部分患者及其家庭和医疗机构共同担心的问题。

“非典”爆发以后，财政与卫生、劳动保障、民政等部门认真贯彻落实党中央、国务院关于“非典”防治工作的一系列指示精神，努力实践“三个代表”重要思想，大胆突破现行社保政策和体制的限制，加班加点地赶制有关医疗费用支付政策，并且及时补充和完善。政策主要突破之处是，对农民（含农民工）“非典”患者和城镇中未参加基本医疗保险的“非典”患者实行全部免费救治，救治费用和住院生活费用由救治地政府负担；各级财政积极主动地加大资金支持力度和供应速度，既确保“非典”患者免费医疗，又提供预防、治疗所需的各种支出；中央财政不仅对中西部地区承担的医疗费用给予50%的补助，而且对采购防护、诊断、医疗设备费用给予50%的补助，并且承担应由中央本级承担的各种费用。各级政府之所以如此果断高效、齐心协力地突破现行社保政策和体制的限制，采取特事特办、急事急办的办法将非典型肺炎的防治纳入政府保障的范围，最主要的原因就是传染病的防治是一种应该提供的公共产品，一种应由中央和地方各级政府共同提供的公共产品。

二、公共财政必须承担起传染病和重大疾病防治经费的保障功能

非典型肺炎的显著特点是传染性强、快，在区域化，一体化、全球化发展势头不可阻挡的形势下，防治这类疾病，是市场机制完全失灵的地方，必须发挥政府的作用，由公共财政进行保障；还必须超越过去那种地方病防治的运作模式，由上下级财政共同承担甚至开展必要的国际合作。中国加强与东盟的合作，建立疫情通报制度，设立防“非典”协作基金，加强各国海关、检疫部门合作，以及各国科学家在世界卫生组织的组织下联合攻关等，使“非典”的防治成为超越国家范围的公共产品，即国际公共产品。

防治“非典”，应由政府或社会承担。医治其他的传染病呢？根据1989年颁布施行的《中华人民共和国传染病防治法》的规定，现在的传染病中有甲、乙、丙三类37种，国务院和卫生部可根据情况适当增减。在人员交往密切、社会分工细化、科技迅猛发展的情况下，难免有新传染病的爆发和蔓延，非典型肺炎就是例证。因此，建议根据传染病的种类、传染程度、危急程度、医治难度，确定医疗费用承担的原则，凡传染性强、危害性大、医治费用高的疾病，如艾滋病的防治等，由中央财政与地方财政共同分担甚至中央财政多分担一点；凡程度轻一点的，以地方财政负担为主，并完善现行医疗保障制度。

传染病这样防治，是从疾病的传染性角度考虑的。其他重大疾病的医治呢？应在健全城镇社会保障制度的同时，积极探索建立农村社会保障制度，把医疗保障作为重要内容抓紧抓好。具体来说，应积极推进城镇医疗保险制度改革，逐步把基本医疗保险覆盖到所有城镇从业人员，并落实好各种补充医疗保险办法；更应加快建立与财政能力和农民收入水平相适应的农村合作医疗制度，特别是要充实大病统筹基金，改变农民看不起病的状况，不断提高农民的医疗保障水平。

在解决传染病和重大疾病由社会医治的同时，各级政府还应认真总结这次应付公共卫生突发事件的经验教训，加大公共卫生的投入力度，特别应加强各级疾病控制机构和农村卫生机构的建设，除建房盖楼外，更要重视医疗设备、检测设备、科研设备的配备，搞好专业人员的业务培训和福利保障，建立一个既能保证日常需要又能应付突发事件、既覆盖城市又覆盖农村的公共卫生保障体系。

任何疾病的产生都有病源，现在的一些疾病的病源十分复杂，是人为因素和环境因素综合、长期作用的结果，甚至伴随着科技的发展而产生。今后应进一步加强环境治理力度，搞好生态环境建设；加强对动植物的检验检疫力度，提高安全质量标准；大力发展公共体育设施，倡导健康文明的生活习惯，如全民健身，合理饮食，戒烟限酒等。

三、抓住机遇，调整支出结构，推进公共财政建设

理论上讲，公共财政必须在保证公共产品供给的同时适当兼顾准公共产品的供给。在构建公共财政框架过程中，这样的原则没有人争论过、怀疑过，但在具体构建中却遇到了削减不得的阻力和不得不增加的压力。随着国民经济的发展和财政收入体制的改革，公共产品的供给能力不断增强，但新增支出的要求更大，并且新增需求大多是公共需求，是合情合理的要求，如环境治理、社会保障、国防建设、基础教育和科研、基础设施建设等。改革开放20多年来，全国软硬件基础设施建设取得重大进展，有目共睹，感同身受，但也存在不平衡的问题，相比较硬件建设而言，软件建设稍慢一些；相比较城市基础设施而言，农村各项基础设施建设步伐偏慢，城乡差距明显扩大。改变这两个不平衡局面，需要的资金更大，时间更长，任务更加艰巨。与此同时，一些从旧体制沿袭下来的单位、人员、项目还难以停止供给，如一些事业单位本该走向市场，成为市场经济中独立自主的经营实体，但现在仍依附于机关，各级财政不仅要保员工工资福利发放，而且还要安排资金，提供项目让他们干“事业”，做到有事可干；又如一些国有企业在剥离社会负担和裁减冗员后轻装上阵了，但仍需国家安排基本建设和技术改造投资；一些国家长期投资和维持运营的高校、新闻媒体、医疗单位等，独享创收成果，不仅不给国家以回报，也不减少对各级财政的申要。因此，既要做大蛋糕，扩大增量，更要对现行支出结构和存量分配进行调整，逐步减少非公共产品的供给。

建设公共财政的重点和难点在于调整支出结构，这不仅是一种财政经济行为，而且是一种政治行为。当前防治“非典”是压倒一切的紧迫任务，保证资金供应是最重要的财政工作。现在各地区、各部门认识高度一致。5月7日温家宝总理在国务院常务会议上明确指出，要大力增收节支，合理调整支出结构，除抗击非典型肺炎应急等各项必需保障的重要支出外，严格控制其他支出。各级财政部门应紧紧抓住这一机遇，及时提出调整现行支出结构和调整预算的建议，为以后大力调整支出结构开一个好头，迈一大步。

四、继续做好公共财政建设的基础性工作

五年来各级财政部门在各级党政的领导和支持下，进行了卓有成效的工作，诸如调整内部机构设置和职能划分，编制部门预算，调整预算科目，细化预算项目，推行政府采购和集中支付，实行收支两条线管理，加快税费制度改革等，已初步搭建起了公共财政的基本框架和管理体系。今后应继续坚持公共财政的改革方向，把业已开展的各项工作继续推向前进。为加快公共财政建设步伐，研提以下五项建议：

1.按照公共性要求全面审核现行支出范围、顺序和重点。现行支出改革是按照公共财政的要求逐步展开的，成效初显。为更好地推进公共财政的建设，有必要对现行所有支出进行审核，并根据公共性、必要性程度确立优先顺序和保证程度。这既是实现公共财政战略目标的需要，也是制定财政中长期滚动计划和编制年度预算现实工作的需要。凡属于非公共性的支出，提出逐步消减直至取消的计划；凡属于准公共性的支出，制订出政府导向计划，并注意引进市场机制。

2.根据公共产品的性质、受益范围和供应水平，进一步划分各级政府的事权和财权。1994年的财税改革取得了巨大成功，但在各级政府事权和财权划分上仍有不尽完善之处，如工资性补助、公检法支出等，本应属地方各级政府事权和财权，但中央财政安排了较多的专项补助；又如一些支出本应属中央政府的事权，也要求地方财政负担了一些。应进一步划分各级政府间的事权和财权，确保中央政府宏观调控能力的前提下充分发挥各级政府的积极性，特别是省级政府的作用。随着税费制度改革的推行，有必要适当赋予省级政府一定的税政权，并研究国税和地税两套机构从事税收征管的效率问题。

3.科学合理地确定支出项目标准。现行财政支出中的不少项目标准已经脱离实际，如工资标准、差旅费标准等等。过高的标准会带来浪费，过低的标准不利于政府机器的正常运转和各项事业的正常开展，甚至扭曲政府行为，引发寻租和腐败。因此，支出标准的制定既要考虑财政能力，更要考虑实际状况，在科学合理地核算活动成本的基础上确定，并考虑物价变动因素。

4.试编补充预算，协调好预算编制与执行之间的关系。一些发达国家在预算年度开始前一般编制一个留有收入余地的支出预算，然后在执行中编制补充预算。我国根据预算法和有关条例的规定，年前编制所有收入和支出预算，各级预算资金除留有少量预备费外全部落实到所有项目和单位，年中按预算拨付资金。现在这一预算还能够得以执行，因为预算在执行中有超收，超收可以再分配。超收安排使用已经成为各级人大常委会监督预算的重点。为规范起见，应借鉴西方国家编制补充预算的办法。

5.根据公共财政完整性的要求，继续扩大预算管理范围。所有公共收入和公共支出都应纳入预算。现在的预算改革在完整性方面迈出重要步伐，一些预算外收支逐步纳入预算内管理，一些暂时还纳入不了的，纳入财政专户管理。应在巩固成果的基础上，扩大战果，逐步取消“预算外”、“制度外”。为了确保我国预算的完整性，有必要把属于全民所有的国有资产经营预算纳入预算体系之中，将其置于人民群众的监督之下，确保国有资产的保值增值。

预算是民主发展的产物，公共财政是民主进一步发展的产物。我国财政改革不仅是整个经济体制改革的突破口，而且成为民主改革的先行军。公共财政建设任务尽管繁重而艰巨，但意义重大而深远，它可从机制上真正确保财政资金“取之于民，用之于民”，把“三个代表”的重要思想和“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的基本要求落到实处。因此，各级财政部门应在各级党政的领导下，依靠有关部门的支持和配合，坚定不移地全力推进公共财政建设，为中国特色社会主义经济、政治、文化的全面发展做出义不容辞的贡献。