当前,我国能源、交通设施以及汽车、化工、电器等加工业机器设备档次低,重复建设严重,产品结构不合理,价廉物美产品所占比例低。造成这种状况的原因是多方面的,但与落后于市场经济新形势要求的、不合理的投资体制和项目融资政策有非常大的关联。长期以来,财政公共资金的生产建设投资没有取得预期效果,国民经济也没有像预想的那样有计划、按比例均衡地增长。相反,传统的政府直接投资体制和项目融资政策在一些领域和行业造成了低效率以及资源浪费。
1995年以前,我国国有单位固定资产投资的失控以及央行货币的过度发行,导致了消费品和资本品市价的不合理大涨,而1995年以后由于中央政府对地方和国有单位投资责任制以及信贷风险的反复强调,使不合理和低效率的生产建设投资受到行政性、强制性的有效约束和抑制,可是此后合理的、有效益的建设性投资以及产品有销路的生产性投资却始终不能回升到应有的水平。原因之一是投资管理机构严重重叠,这种多部门、多层次的不合理投资管理体制,导致每个部门及项目业主的权责不清,投资失误找不到具体责任者。计委系统的投资管理改革过多集中于投资计划的事先预订及调整各级计委项目审批权限划分上,而与银行、财政、证券市场、国有企业改革等方面的内在联系和配合较少,导致管理投资的手段和方法已不能适应新形势下全社会投资管理的要求。因此,亟需加快政府投融资体制改革步伐。
改革我国投融资体制,首先要逐步取消非政府直接投资项目的审批手续。只有政府财政出资的大中型项目才需实行报批制度,对一般性的非政府财政出资的项目,不管是竞争性生产项目,还是建设性项目,不管是大型项目还是中小型项目,都没有必要实行投资上报审批制,只要及时向计划部门上报登记备案即可,不必搞层层报批、多环节审查的烦琐程序,以大大缩短投资项目的开工周期。
其次,对项目中介服务机构如各级各类投资咨询公司实行严格的风险责任制,咨询机构不能只顾收取咨询和服务中介费而不负责任,必须把自身利与责紧密地相联。计委、经贸委等投资主管机关应与投资咨询评估机构完全脱钩,不应有业务或其他方面的经济联系,保持咨询中介机构的独立性、风险性。
第三,完善项目投资的最低资本金制度。虽然早几年计划部门就制订了项目投资的最低资本金比例制度,但在实际操作过程中有很多难以解决的矛盾,如我国现行《公司法》中对公司资本金的规定要求与计划部门发布的此类规章有不衔接、不协调的地方。因此,计划部门要继续完善现行的项目资本金制度,立法机关也要及时修改和完善现行《公司法》的有关条款,使投资申报主体在办理报批手续时有法律上的确定依据。另外,目前我国的资产评估体系也不完善,有关评估中介机构对投资主体的实物资产评估有很大的随意性,如果对评估机构没有实行法律上严格的风险责任制,那么计划等部门所要求的项目资本金制度就肯定会名存实亡。一些业主总是能逃避这个束缚,在现有实际到位的资本金之外另起炉灶,再建项目,并拿项目批准书文件到银行骗取贷款,使项目投资审批制度、最低资本金制度起不到约束投资行为、提高公共资金使用效率以及防范信贷风险的积极作用。
第四,国家统计部门也应该尽快改进和完善现行投资统计办法。目前统计部门发布的月度、年度投资统计指标有一些不科学的地方,如“国有经济投资完成额”这个口径,既包括单一国有成分的投资完成量,又包括外资经济投资以及国家控股项目和企业中非国有投资部分。今后应该把单一国有单位投资与外资经济投资分开来统计。
第五,为了加强基础设施建设资金的管理和财务审计,应该由各级人大及其财经委来具体审查监督政府项目的立项、报批和开工投资过程,尤其应防止最近几年增发的建设性国债专用资金和配套贷款被不合理挪用和挤占,出现劣质基础设施现象。
第六,放开民间投资实业的领域限制。近几年有效投资需求不足,实际上也与政府投融资政策对民间投资的行业和领域限制过多有关。当前,城乡居民家庭的积蓄除了存在银行里、私人民间借贷以及投资国债之外,其他的投资和收益渠道很少。而新投资开办一般性的工商业和服务性企业,由于许多行政主管部门办事效率不高,使有志于投资各类实业的创业者很难顺利地通过各个行政审批和审核的关口,过高的时间损耗和费用成本使其畏难而退,这样既堵塞了许多专业经营者的投资门路,又减少了城市与乡村的失业人口就业渠道。因此,创造政策环境,开辟多种实业投资渠道,是当前回升资本市场需求,同时防止股市过度投机的根本途径。如对国营外贸公司实行所有权改组,让进口、出口业务转为民间企业来进行,还有一些城乡基础设施以及影视公司、科技出版、经济文化信息传输等文化产业都可以在合法的前提下,开放给民间企业投资和经营,尤其是学校更应鼓励私人规范地创办和经营。如果对行业的投资或经营范围作过多的限制,不但影响经济繁荣和社会多样性、多元化,禁锢公众开创新事业和投资各类实业的热情,而且也人为地缩小了城市高素质人员的就业范围。