当前,县级财政面临诸多困难,收入增长缓慢,刚性支出增长较快。因此对财政支出管理进行改革,把有限的资金用在“刀刃”上,提高财政资金的使用效率,便成为当务之急。山东省五莲县近几年大力推行部门预算编制改革,进行了有益的尝试,取得了较好的效果。
一、严格部门预算的编制
2002年起,在编制预算时,本着保证重点、兼顾一般,量入为出、收支平衡,公平、效率的原则对县直行政事业单位全面推行了部门预算。一是实行零基预算。所有支出以产生的支出效益为标准重新编列,不受往年预算项目和数量的束缚,一律从零开始。根据财力情况、事业计划或行政任务、人员情况、工资标准等综合因素重新核定。二是实行综合财政预算。一个单位一本预算,综合反映本单位的所有收入和支出。既反映预算内资金的收支,又反映预算外资金以及单位其他资金的收支;既反映经费预算,又反映专项支出预算,既包括一般预算,又包括基金预算。三是细化支出项目,对不同的支出项目采取不同的编制方法。个人工资性支出,按编制内的实有人数和规定标准核定;公用支出按部门分类分档确定的定额和项目编制;专项支出进行细化,分项目列示,分类排队,按照县政府本年度的工作重点和国家政策来安排确定。四是编制程序采取“单位提报、财政审核、政府审定、人大批准”的方法,即按照“二上二下”的预算编制程序编审。单位根据县政府及财政部门的有关文件,结合本单位实际情况,编制单位收支预算草案报财政部门。财政部门在预算审核的基础上,结合县级财力情况,确定单位的财政拨款总控制数并报经县政府同意后下发各单位。单位收到拨款总控制数后,根据本单位实际情况,在保工资、保运转、保重点的基础上,重新编制收支预算以及政府采购预算报财政部门审查并经县人大批准后作为正式预算第二次下发到各部门。五是在预算编审上,县财政局抽调业务骨干成立专门预算编制审核小组,对单位提报的预算分组初审、复核、数据输入,确保预算编审准确无误。六是对形成的部门预算的基础资料、编制表格等信息全部网上共享,提高了预算编制的透明度。
通过实行部门预算,增强了县级财政的宏观调控能力,对单位资金的来龙去脉都了如指掌,有利于支出结构的调整。提高了单位参与预算编制的积极性,加强了单位的全局性和计划性观念,避免了盲目性和随意性。同时进一步提高了预算编审的准确性、科学性、规范性和严肃性,避免了“人情”预算、“关系”预算的发生。
二、严肃部门预算的执行
部门预算编制好以后,最重要的是如何执行的问题。部门预算的执行是一项系统工程,需要一些配套措施的配合才能真正发挥部门预算的效益。五莲县为发挥部门预算的最大效益,大力推行政府采购、会计集中支付、“收支两条线”等改革举措,以严肃部门预算的执行。
1.积极推行政府采购制度,缓解支出压力。经过几年的运作,目前五莲县政府采购制度框架已基本建立,对办公用品、车辆维修、车辆燃油、车辆保险、文件印刷、交通工具购置、设备购置、大型会议活动召开、燃煤采购、基本建设等支出都纳入政府采购范围。通过采取定点采购、公开招标、询价采购、竞争性谈判、邀请招标等方式进行的政府采购,取得了较好的社会效益和经济效益,每年采购规模达到3200万元,节支600万元,节支率达18%。
2.积极推行财政统一发放工资,控制人员非正常增长。为加强对财政支出管理,确保行政事业单位职工工资的及时足额发放,对行政单位、全县教育系统(含农村中小学)、公检法部门、全额事业单位共计7882名职工的工资按照规定的工资标准全部实行了财政统一发放。县财政局设立工资代发专户,将资金直接拨付到各代发银行,各代发银行将工资数直接输到个人在各代发银行的工资存折上,个人在全县统存统兑的各储蓄网点都可支取工资。
3.加强会计集中核算,建立国库集中支付制度。一是成立了集中支付结算中心,对财务不健全、会计核算薄弱、资金数额较少的单位,按照预算管理体制不变、理财机制不变、法律责任不变的原则全部纳入了集中支付结算中心,实行“集中管理,统一开户,分户核算”。纳入结算中心核算的单位,一律撤销原经费核算银行账户,其行政事业经费收支、专款的拨入支出、往来款项的收付以及日常会计监督、会计档案管理等工作统一由结算中心办理。单位日常支出采取备用金的方法结算报销,并使用银行信用卡等手段支付。单位设1名专职或兼职报账员负责本单位预算编制、预算执行、财务票据初审、归类、整理和登记备查账等事宜。二是对重大支出项目实行了招投标基础上的直接拨付制度,对政府采购资金按照政府采购预算实行封闭管理,减少中间环节,从机制上防止了截留、挤占和挪用财政资金现象。
4.实行“票款分离”收缴制度和“收支两条线”管理制度,加强非税收入管理。对单位的所有非税收入实行“单位开票、银行收款、财政统管、社会监督”的“票款分离”约束制度。并且对行政事业性收费实行收入与支出脱钩的“收支两条线”管理制度,进一步加强了非税收入管理,提高了财政宏观调控的力度。
5.加强对专项资金的监管。针对过去财政部门对专项资金管理弱化、单位挪用专项资金严重、专户设立过多、过滥等弊端,财政部门加强了对专项资金的监管,对上级要求或根据实际需要需开设专户管理的专项资金如国债资金、危房改造资金等,开设专门账户,专门设立账簿进行专项核算,单位需从该账户支出资金,必须经过财政部门有关业务科室审核盖章后银行方能支付。该项资金全部支付完毕后,该专项资金账户撤销,全部会计核算资料归档管理。实行专项资金背书管理,财政部门对单位专项资金的去向了如指掌,防止了单位挪用专项资金和专户设立过多过滥,也更好地贯彻了国家的各项政策。