“收支两条线”管理的改革，是当前财政改革的重中之重，既涉及到收入改革，又涉及到支出改革，总的要求是：实行收缴分离，规范预算外收入收缴，实行收支脱钩，逐步淡化和取消预算外资金，全部纳入预算管理。

推行“收支两条线”管理以来，很大程度地改变了过去那种预算外资金长期体外循环，资金使用部门化，缺乏必要的监督和控制的局面，集中了财力，增强了政府的宏观调控能力。但从对部分的“收支两条线”执行情况的调查来看，还存在设立过渡户，未彻底执行收缴、罚缴分离的规定；变相下达收费指标；少数执收执罚单位开设不合理收费项目或提高收费标准；票据管理不规范及收入上缴不及时等问题。根本原因在于预算体制不完善，管理体制不配套，监督力度不到位。因此，笔者认为，当前要完善“收支两条线”管理，应着力做好以下几个方面的工作：

一、改革和完善行政性收费管理制度

行政性收费是指国家机关、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，在履行或代行政府职能过程中，为了特定的目的，依照法律、法规并经有关部门批准，向单位和个人收取的费用。从其特性来看，行政性收费主要用于满足社会准公共需要（如发放证照、法定商品检验检疫、高等教育、修建区域性道路等），是政府为提供特定社会产品和服务，参与国民收入分配和再分配的一种形式，是政府非税收入的重要组成部分，体现了政府职能。而从调查情况来看，一些大的行政性收费收入实际上已经偏离了满足社会准公共需要，成为执收执罚单位的重要经费来源，尤其是养人的重要来源，这也是一些部门和地方的机构改革迟迟不能到位的原因之一。因此，加紧改革和完善行政性收费管理制度是大势所趋。

（一）对现行收费项目进行清理，取消部分行政性收费项目。以工商系统为例，其行政性收费主要有市场管理费和个体管理费，2001年某省工商系统共完成行政性收费收入4.38亿元，其中市场管理费1.64亿元，占整个行政性收费收入的37.5%；个体管理费2.39亿元，占整个行政性收费收入的54.47%。当初出台这两项收费政策，目的是“取之于市场，用之于市场”，但实际上都用于弥补工商系统的经费。从现实情况看，这两项收费加重了工商经营户的负担，是工商系统和工商经营户发生冲突的焦点所在，而且工商管理部门大量的人力和物力也被这两项收费所牵扯，反而使得工商执法的力度受到限制。为了更好地培育和发展市场，提高工商执法效益，建议取消该两项收费。同时建议国家有关部门对现行所有收费项目进行清理，对一些不利于发展社会主义市场经济的收费项目应予取消。

（二）调整征收主体，实现执收与执法分离。显然，取消部分收费项目，会相应减少一大块财政收入，尤其是地方财政收入，这对本来吃紧的地方财政无疑是雪上添霜，因此，综合考虑财政承受能力，对暂时不便取消的部分收费项目，也可以采取调整征收主体的办法。一方面对部分为支持某些重要事业发展的收费实行费改税，将其转换为税收或税收附加的形式，税负水平以不增大企业或个人原有负担为限，征收工作可由地税部门承担；另一方面顺应机构改革的需要，从原执收单位分离出一批人员进行市场服务，使部分收费体现市场经营服务行为，根据自愿有偿的原则，由服务者向被服务者收取相应费用，转为经营性收费，所得收入依法征税，这样不致于大幅度减少财政收入，也没有给企业和个人增加新的负担，同时把执法单位从烦琐的收费工作中解脱出来，改善执法环境，加强执法力度和效力。

（三）取消收入过渡户，改变收入收缴程序。调查表明，大部分执收执罚单位现行的收缴程序为：在执收单位设立收入过渡户，通过过渡户层层上解主管部门或缴国库（财政专户）。有些单位的罚没收入也是通过这种收缴程序进行操作。其弊端在于收费收入不能及时入库并且要耗费大量人力，也不便于监督。因此，建议取消收入过渡户，改变收入收缴程序，将所有收费项目和罚没款均纳入预算管理，直接缴入在国库开设的单一账户，具体做法是：财政部门在国库为执收执罚单位开设单一账户；加强票据管理，将执收缴款凭证和收款收据合一，统一为《非税收入一般缴款书》；由财政部门与人民银行对代理银行进行资格认定后，确定代理银行；财政部门、执收执罚单位与代理银行签订代理协议；对于固定且缴费数额较大的缴款人可以实行直接缴库的形式，即由执收单位按款、项、目及预算级次向缴款人填开《非税收入缴款书》，缴款人持《非税收入缴款书》直接到银行办理缴款手续，银行每日将代收的库款实时划转入库；对于一些流动性大且收费数额较小的缴款人，仍由执收执罚单位直接收费，然后按日汇总填写《非税收入一般缴款书》，缴入银行，银行每日将代收的库款实时划转入库；财政部门、主管部门、执收执罚单位、代理银行应定期核对行政性收费收入及罚没收入的收缴信息。

二、全面推行零基预算，改变收支挂钩的做法

调查表明，各行业、单位在形式上大都执行了“收支两条线”，但对于由地方财政负担的行业、单位来说，由于地方财政困难，加上系统内机构改革未到位，编外人员众多，其收费往往陷入“收费养人，养人收费”的恶性循环中。如某系统的全部经费中75%就来自于该系统的收费收入，仅25%才能算得上真正意义上的财政拨款，而且其支出很大程度上和收入挂钩，存在着苦乐不均的现象。如某市某系统11个县区分局行政编制每人每年核拨经费8000元，事业编制每人每年核拨经费2800元，不足之数需靠行政性收费收入返还来弥补，因而行政性收费收入高的分局经费支出指标也高，奖金、福利也好些，反之，各项费用开支紧，奖金、福利也差。“收支两条线”实际上也就流于形式，由于完成收费任务是保障各单位经费和职工工资的重要途径，所以各级部门都把收费当作硬指标完成，花费了大量的人力、时间用于收费（特别是基层单位），而执收执罚单位本身许多职能因为没有时间和精力而不能很好地履行。因此，对执收执罚单位应全面推行零基预算，确保执收执罚单位的正常经费，并适当加大办案等专项经费的支出，从根本上改变收支挂钩的现状，使得“收支两条线”真正落到实处。

三、完善相应的法律法规，建立健全收入收缴监管机制

由于一些法规条文没有得到及时更新，已经不适应时代发展的要求，因此建议及时修订有关法律法规，并尽快出台《行政性收费收入收缴管理办法》，规范财政部门、主管部门及所属执收执罚单位、金库及代理银行等在行政性收费收入收缴过程中的职责。同时，要建立健全行政性收费收入收缴体系的监控机制，加强对执收执罚单位收缴行为的监督管理，确保行政性收费收入及罚没收入及时、足额入库。