行政经费是财政支出的重要组成部分。长期以来，由于我国对两者之间的关系问题研究很少，在实际工作中对行政经费有保有压、支出水平有高有低，随当时财政状况和政府意愿在年度之间变化较大，产生了一些需要解决的问题。通过对我国行政经费与财政支出之间的关系进行分析、比较和研究，探索其中的规律性，有利于确定我国实行社会主义市场经济后行政经费与财政支出关系的合理政策取向。

一、我国行政经费与财政支出关系的现状

建国以来，尤其是改革开放以来，我国行政经费与财政支出的关系呈现出以下几方面特点：

（一）从纵向看，我国的行政经费增长迅速

1.行政经费占财政支出的比重呈现出截然不同的阶段性，行政经费膨胀迅速。自建国以来到1996年，我国的行政经费占财政支出比重的变化经历了两个截然相反的阶段，从改革开放前的逐渐下降发展到改革开放以后的快速上升。行政经费占财政支出的比重从1952年的8.45%逐渐下滑到1978年的4.37%，此后则呈直线上升之势，逐步提高到1996年的13.11%，提高了8.74个百分点。1997年以后该比重又逐年有所下降。行政经费的增速在改革开放以来的22年中，前18年都快于财政支出增速，直到1997年后的4年中才低于财政支出的增速。在行政经费占财政支出的比重不断提高的同时，行政经费总量迅速增加，从改革开放初期1978年的49.1亿元增加到2000年的1787.6亿元，增长了35倍多。

2.行政经费占财政收入的比重基本呈单向上升之势，而且其增长速度在大多数年份里超过了财政收入的增长速度。

改革开放以来，行政经费占财政收入的比重持续上升，从1980年的5.76%上升到1996年的14.05%，增长2.4倍。1995年以后，两者增速之间的差距在逐渐缩小，与之相对应，行政经费占财政收入比重的上升趋势也在减缓。

3.行政经费占GDP的比重较为稳定，但仍反映出了行政经费的膨胀。我国行政经费占GDP的比重长期以来还是相当稳定的，其变化幅度仅在0.2%以内。但由于我国财政支出占GDP的比重呈下降趋势，从1978年的30.96%下降到2000年的17.77%，降幅达42.6%。而行政经费占GDP的比重仍能维持在1.5%左右，1998年以后还出现了上升，到2000年已达到2%，这就凸现了行政经费的快速增长。

（二）从横向看，我国的行政经费处于较高的水平

1.我国行政经费占财政支出的比重在国际上是比较高的。行政经费占财政支出的比重是反映一国行政经费情况的最基本指标。考察国际上一些国家的该项指标，日本最低（1993年）仅为3.62%，土耳其最高（1994年）为35.35%。我国1994年该项比重为12.59%，仅低于土耳其，高于其他国家。

2.我国行政经费占GDP的比重与国际相比是比较低的。我国行政经费占GDP的比重20年来始终稳定在2%以内。国际上其他一些国家该项指标：以色列最低（1994年）为0.23%，土耳其最高（1994年）为8.22%。我国1994年的该项比重为1.56%，仅高于以色列、日本、印度、伊朗等国，低于泰国、韩国、美国、加拿大、德国、法国、英国等国。

（三）从供应情况看，我国行政经费供应分布不合理、经费保障程度很低

1.在行政经费中，人员经费增长速度过快，公用经费中的不合理支出比重过高。1999年行政经费增长速度为16.83%，其中公用经费为14.46%，而人员经费为20.12%，高出公用经费3.29个百分点，主要原因是人员工资增长过快。在公用经费中不合理支出比重过高，在1999年的公用经费中差旅费、会议费、机动车船消耗费180亿元，其他费用141亿元，业务招待费18亿元，以上5项共339亿元，占公用经费的34.4%，较上年增长16.49%。这些支出的增加使有限的公用经费真正用于业务工作的很少。

2.行政经费支出在地区之间存在较大差距，不利于国家行政管理工作的平衡开展。从按人口计算的人均行政经费看，全国平均水平为人均129元，最高的西藏自治区（534元/人）与最低的河南省（85元/人）之间相差6.28倍；从按行政人员计算的人均行政经费看，全国平均水平为14931元/人，最高的上海市（44615元/人）与最低的河南省（9875元/人）之间相差4.52倍。从行政经费占财政支出的比重看，比重较高的大多是经济发展水平较为落后的省份，而经济较发达的省份则该比重大多较低。

3.我国行政经费总体保障水平很低，难以满足合理需要。虽然从纵向和横向看，我国的行政经费增速较快，支出水平较高，但我国的行政单位长期以来经费保障水平低、行政经费严重不足，而且一直难以解决。一是行政单位工作人员工资标准偏低，有些地方不能按时发放工资，拖欠工资的现象仍然存在，拖欠各种政策性补贴福利、医疗费不能及时报销等情况严重，行政机关工作人员的合理待遇得不到应有的保障。二是公用经费严重不足，不能满足单位日常工作需要。行政单位的经费保障状况与市场经济下履行职能的需要极不相称，影响了政权的稳定和社会安定。

二、对策与建议

通过上述对我国行政经费状况的分析可以看出，一方面，从总量上看行政经费膨胀严重；另一方面，行政单位行使正常职能所必须的行政经费保障不足。主要原因是，行政经费刚性强、财力水平低，致使行政经费占财政支出的比例居高不下；对行政经费问题研究不够深入，投入不科学，管理分散，造成行政单位经费保障力度不够；行政部门资源消耗过多、浪费较大，影响了行政单位经费保障水平的提高。对此，提出如下建议：

（一）正确处理与财政支出的关系，合理确定我国行政经费支出规模

1.正确认识和把握行政经费与财政支出的关系

行政经费在财政支出中居于重要的地位，财政支出应首先保证行政经费的合理需要。这是国家机器正常运转的需要。古往今来，不论何种类型的财政，都将满足国防、外交、行政管理和社会治安等方面的支出需要，维护国家机器的正常运转作为财政分配顺序中的第一序位。我国的行政经费是保证国家权力机关、行政管理机关行使国家职能、组织和领导社会主义物质文明和精神文明建设、巩固人民民主专政、保证社会经济活动健康运行的物质基础，应该在财政支出中予以首先保证。同时在市场经济条件下，为了解决由于市场机制功能的局限性、市场的不完全性以及市场自身的不完善性等原因而出现市场失灵所产生的一系列问题，保证社会经济的持续发展和市场经济的正常运行，客观上要求政府对经济活动进行必要的干预和调节。政府在行使职能过程中必须要有相应的行政经费作保证。

在计划经济向市场经济转轨中政府职能转换没有及时到位，要求行政经费占财政支出保持较高比重。我国的改革属于一种主要由政府推动的渐进式改革，无论是体制的转换还是结构的优化都采取了自上而下的改革方式。为了启动和推进改革，一方面，政府原先所承担的多种职能难以完全退出，如经济建设、职工医疗、教育、住房等；另一方面，新添了许多市场经济条件下或为推进市场化改革而必需的任务，如市场培育、监督与管理及法制建设等。这些表现在政府机构的设置上就是旧有机构还没有撤消，为适应新形势、完成新任务又需要增设新机构，有时甚至还要设立一些专门机构来协调新旧机构之间的工作。造成政府机构只增不减、政府职员只进不出，为政府机构及人员所提供的行政经费总量必然随之增长，其占财政支出的比重也相应提高。

2.分别不同阶段，确定我国行政经费与财政支出的关系

（1）在近期内，行政经费占财政支出比重将继续上升。由于我国政府部门行政经费不足的问题还很突出，行政经费供应范围过宽及使用上的损失浪费等方面的问题需要通过逐步清理、规范后才能得到控制。同时，考虑到我国加入世界贸易组织之后国家经济所发生的巨大变化、政府职能的转换对行政经费的需求以及公共财政的逐步建立、财政收入占GDP比重的上升等现实情况，预计在近期内我国行政经费占财政支出的比重还将继续上升，到2006年达到12.93%的最高水平。

（2）从长远趋势看，我国行政经费的总量将会增加，但其占财政支出的比重则略有下降并趋于相对稳定。随着我国政府职能以法定的形式确定后，政府机构的数量和人员不会出现大起大落，对行政经费的需求也会相对稳定，只需在比重稳定的基础上，随着财政支出规模的增加而增加适量的行政经费，以满足行政单位正常增长的经费需要。随着财政支出规模的进一步增加，由于行政经费的“必需品”性质，行政单位的各项支出达到一定水平后，占财政支出的比重会有所下降。我国行政经费占财政支出的比重预计在2006年达到最高水平后将逐年下降，到2020年达到10.51%，之后将稳定在11%左右。

（二）按照公共财政的要求，切实保证行政经费的合理需要

1.调整财政支出结构，提高行政经费的保障程度。根据建立公共财政基本框架的要求，我国财政将逐步从竞争性领域退出，并将支出重点向公共需要领域转移。作为典型的和纯粹的公共需要的行政单位支出，应该作为公共财政支出的重点领域予以考虑。同时，随着市场经济的发展，行政单位的职能将逐步强化，其运行成本也将逐步提高，行政经费支出的总体规模必然呈不断增长的趋势。因此，我们必须转变长期以来一味提倡压缩、控制行政经费的观念，增加必要的投入，提高行政单位经费保障程度，确保行政单位履行职能的基本需要。要在调整财政供给范围和支出结构的同时，根据行政单位的合理需要增加行政经费支出。在财政支出中，按照先维持性支出（行政经费和国防经费），后经济性支出，再社会性支出的顺序进行安排。对行政经费的安排，一是在规范机关公务人员范围和规模的前提下，提高行政单位工作人员的待遇，并由财政予以保证；二是提高行政单位合理运转所需的公务费用；三是对依法设置的行政机构的基础设施、装备等保障行政单位行使职能基本条件的经费按照规定的标准予以足额保障。

2.加大对行政单位的专项转移支付力度，促进全国行政管理工作的均衡开展。针对我国行政经费在地区之间供应分布差异很大的实际情况，中央财政要充分发挥宏观调控手段，适当调整中央财政对地方转移支付的方式。除继续采取一般性转移支付的方式加大地区间均衡财政拨款外，应根据我国目前地区之间财力水平、管理水平及行政单位实际状况差异很大的情况，在一定时期内加大对贫困地区行政单位的专项转移支付力度，以解决贫困地区维持正常工作的行政经费基本需要。要合理安排对贫困地区行政单位必要的工资专项转移支付资金，保证行政单位人员合理的个人待遇得到基本落实，稳定行政人员队伍。同时加大对贫困地区基层行政单位尤其是政法机关办案、技术装备和基础设施维修经费专项转移支付力度，尽快改善行政单位装备、设施落后和办公经费不足的状况，促进全国行政管理工作的均衡开展。

（三）严格规范行政经费管理，讲求资金使用效益

1.整合行政经费的概念，变分散投入为集中统一投入管理。为加强对行政单位的经费管理、保障行政单位履行职能的合理需要，对行政经费的概念应予以规范，将属于为行政单位正常行使行政职能所需提供基本物质保障的经费，即现在的行政经费、事业（业务）经费、基本建设投资都纳入行政经费的范围，并改革对行政单位的经费投入及其管理机制，实行由一个部门管理，避免行政经费与事业（业务）经费、基建投资相分离，重复投资与合理需要得不到满足并存，以及不能真实反映行政经费支出全貌、不能对行政单位的经费实施有效管理等一系列问题的发生。

2.根据政府职能定位，确定行政经费的供应范围。行政经费的供应范围决定行政经费的规模，在供应标准和财政支出水平一定的情况下，供应范围大、行政经费的规模就大，其占财政支出的比重则高。而行政经费是保障政府行使职能所需要的经费，因此政府的职能决定了行政经费的供应范围。在市场经济条件下，政府职能转换、机构设置科学、行政效率提高是财政支出结构优化的重要标志。目前，应尽快规范政府组织机构建设，修订和完善政权组织法规，使各级政府机构的建设有法可依。对各级政府公务人员占总人口的比重、行政区域的设置等要从法律上进行规定，并严格执行。随着政府机构的改革，逐步清理行政经费供给范围，凡是已经转变为经营性公司或行业管理协会的单位和部门应从行政经费供给范围中退出；对一些学会、协会、研究会等自律性、自治性的社团组织，要逐步退出行政经费供应范围；同时，要抓住行政机关改革的契机，在积极推进各级党政机构改革的同时，适时对群众性团体进行改革，并在转变职能过程中加强行政经费的供给和管理改革。

3.突破旧框架，积极探索支出管理改革的新途径。一是引进市场机制，改革行政经费供应方式，不断完善支出管理办法，适应市场经济要求，推动个人待遇货币化改革。二是要转变方式，转换机制，加快行政机关后勤社会化改革。三是改革预算编制方法，严格预算支出约束和监督。四是进行政府行政成本控制，引入竞争机制。将政府一些生产公共物品的领域、一些直接为社会提供公共服务的过程，以及一些直接为政府自身管理提供服务的内容，采取服务招标、签定合同、政府采购等形式实行竞争，优化行政成本结构，充分运用信息化手段，节约管理成本。五是对行政经费支出实行效益评估，建立健全行政经费支出使用管理的效益机制，建立行政经费支出效益的责任制，使行政经费分配和使用的各个方面都对提高行政经费效益承担完全的责任。