平谷作为北京市的远郊区县，要实现全区财政持续健康发展，缩小与城近郊区的发展差距，必须重视乡镇财政建设与发展。2000年，在北京市对区县进一步实行了分税制财政管理体制改革情况下，平谷区财政经过深入调查研究和充分的科学论证，根据市对区县体制的要求，结合全区实际及上几轮乡镇财政管理体制改革的经验，从当年开始实施了新的乡镇财政管理体制。新体制按照分税制的基本要求，合理划分税种及区与乡共享税收的分成比例，制定了较为合理的激励机制。新体制运行3年来，调动了乡镇发展经济、增收节支的积极性，促进了乡镇理财观念的转变和财政收入的较快增长，2001年和2002年，乡镇财政收入分别比上年增长了16%和22%，为乡镇社会稳定、经济发展提供了有力的资金保障，促进了全区财政收入的稳步增长。

（一）划清乡镇收支范围.统一区与乡镇税收划分标准

结合前几次乡镇财政体制的改革经验，进一步合理界定了乡镇政府的事权，将乡镇财政支出范围界定为承担乡镇机关工作所需经费及区域经济和各项事业发展所需资金，具体包括：行政管理费、农林水气等部门事业费、抚恤社救事业费、社会保障支出、支援农村生产支出、企业挖潜改造支出及其他支出等。结合事权，赋予了乡镇相应的财权，其收入范围划为：乡镇所属企业、个体工商户（不含城关镇）及事业单位缴纳的各项收入和乡镇属地内的供销社（不含城关镇）、食品站、粮管所、校办工厂及农行营业所或信用社缴纳的各项收入。在划清收入范围的基础上，采取按税种和分享税率相结合的办法，统一了税收划分标准，将乡镇属地内财政收入划分为乡镇固定收入、县级固定收入和县与乡镇共享收入。其中，乡镇固定收入包括：农业税、农业特产税、罚没收入、行政性收费收入、土地和海洋有偿使用收入及其他收入；区级固定收入包括：城市维护建设税（42.5%部分）、教育费附加收入（50%部分）、土地使用税（50%部分）、土地增值税（50%部分）、房产税、印花税、车船使用牌照税、屠宰税、资源税、耕地占用税及基金收入；区与乡镇共享收入包括：增值税（12.5%部分）、营业税（50%部分）、企业所得税（20%部分），区与乡镇按3∶7分成。

（二）核定乡镇收支基数保障乡镇基本需求

在收入基数的核定上，核定乡镇的共享收入基数。为了避免单独采用某一年收入完成数来测算收入基数容易导致部分乡镇吃亏，确定以1998、1999年两年各乡镇财政收入金库报表年末数为准，换算为新体制下的数字，进行加权平均，并结合对来年经济发展形势的预测，确定2000年各乡镇共享收入基数；2001年、2002年的收入基数均按上年的实际完成数核定。在支出基数的核定上，根据乡镇支出范围，主要是确定乡镇政府人员经费和公用经费数额及社会保障经费，测算乡镇基本需求。

为保障乡镇提供社会公共服务的财政供给能力，维护社会稳定，促进乡镇经济发展，区财政测算确定了对乡镇的基本需求补助额。基本方法是：以测算的2000年乡镇固定收入和共享收入乡镇分享部分确定乡镇的可用财力，然后减去基本需求，确定区财政对乡镇的基本需求补助额。经过测算，17个乡镇全部为享受补助乡镇，所不同的只是补助额大小的区别，补助额为各乡镇的基本需求与“共享收入基数折合的财力数及固定收入数”的差额。

（三）建立激励机制，促进乡镇发展经济、增收节支

为确保新财政体制的平稳运行，激励乡镇组织收入的积极性，建立了激励机制。把乡镇补助额与其共享收入基数完成情况进行挂钩，以激励乡镇全力抓好收入征管工作。对当年完成共享收入基数的乡镇，给予全额补助，超额完成的，再给予一定比例的奖励；反之，则相应扣减乡镇补助额，从而调动乡镇发展经济、增收节支的积极性。在核定下年补助额基数时，均以上年实际得到的补助额为基数。区财政还辅之以转移支付制度，对部分乡镇进行适当的转移支付补助，促进全县各乡镇社会公共服务水平的全面提高。核定下年补助额运用了两个机制：

1.激励机制。上年完成共享收入基数100%以下（不含100%）得补助额70%；完成共享收入基数100%——105%（不含105%）得补助额80%；完成共享收入基数105%——110%（不含110%）得补助额90%；完成共享收入基数110%——115%（不含115%）得补助额100%；完成共享收入基数115%以上（含115%）得补助额110%。

2.调节机制。为保证乡镇财政体制的平稳运行及全区收入的稳定增长，按照市对区县财政管理体制的要求，根据乡镇完成共享收入的情况调整区与乡镇分成比例。完成共享收入基数120%以内收入部分，区与乡镇分成比例为1∶9；完成共享收入基数超过120%以上部分，区与乡镇分成比例调整为3∶7。

（四）加强乡镇金库建设，做好配套工作

财政管理新体制的顺利实施需要有相应的金库管理方式、库款录入程序等与之配套。在改革过程中，考虑到现在有的乡镇金库管理方式、库款录入程序，有碍乡镇财政新体制的顺利实施，因此对乡镇金库进行了改革。首先，由代理区金库职能的工商银行来代理乡镇金库职能，在县金库下设17个分库，变乡镇金库分散管理为集中管理。以前的乡镇金库一般都设在各乡镇农行营业所或信用社，虽然起到了一定的作用，但是新的乡镇财政管理体制是按照分税制的基本要求制定的，若仍对各乡镇金库进行分散管理，不利于税款的准确、及时、足额划解。虽然新体制已经确定了区与乡镇的收入范围、分成比例，但是若仍沿用旧的金库管理方式，税款分成时间还是由乡镇掌握，往往会延误税款的划解，影响区级政府的宏观调控能力。其次，编制了新的库款录入程序。每一笔税款都会根据输入的乡镇编码、税种代码和税额自动在中央、市、县、乡之间进行划分，同时也自动生成了每一个乡镇金库的日、月、年报，大大简化了库款录入程序，减少了工作量和差错的发生。

平谷区新的乡镇财政管理体制实施以来，给乡镇财政发展带来了生机与活力，其成效已初步显现。

一是乡镇理财观念转变了。新体制使乡镇认识到：大发展小困难，小发展大困难，不发展更困难。因此，乡镇转移了工作重点，改变了原来“乡镇属”的狭隘的财源建设观念，树立了“不求所有，但求所在”的发展思路，对辖区内的企业，不分其所属，一视同仁，努力改善投资环境，不断增强服务意识，提高服务质量，为企业创造良好的发展环境。与此同时，也吸引了一批外来企业在乡镇投资，建立生产基地。如歧黄药业有限公司已开始在平谷镇建立生产基地，投资3800万元的一期工程占地40亩，已接近完工。三期工程完成并投产后，预计年销售收入1亿多元，年纳税1000多万元。首钢下属分厂与东高村镇铸造厂合作，占地30亩的一期工程已经开始动工。投产后，预计年销售收入达5000万元。“安美尔”公司利用平谷区造纸八厂的闲置厂房、设备在马昌营镇投资生产日常生活用纸，市场前景广阔，销售形势良好。

二是乡镇增收节支的积极性提高了。新体制对乡镇来说既有压力，也有动力，更有活力，不仅使乡镇转变了理财观念，而且调动了乡镇组织收入的积极性。乡镇主要领导亲自抓收入征管，调整收入结构，把增收潜力大、分享比例高的共享税以及乡镇固定税收作为重要税源来抓，取得较好成绩。2000年，全区乡镇财政收入（指乡镇固定收入及共享税收乡镇分享部分，下同）完成7860万元，其中共享税收乡镇分享部分完成6591万元，同比增长20%；2001年完成了9290万元，同比增长了16%；2002年完成收入11360万元，同比增长了22%。在乡镇财政收入增长的同时，乡镇节支意识不断增强，普遍认识到加强支出管理的重要性，严格按编制控制人员，集中财力发展生产、培植财源。

三是区乡分配关系理顺了，分配行为规范了。新体制明确了区乡的权责，划清了收支范围，这样就打破了以往统收统支的格局，改变了区财政包揽过多的局面，乡镇不再存有依赖思想，体会到收多收少不一样，当家理财的积极性真正调动起来了，开始变被动为主动，千方百计增收节支，自求平衡。

四是乡镇城市化规模形成了。新体制实施三年来，乡镇增强了发展经济的积极性，乡镇城市化发展规模逐渐扩大，涌现出了平谷镇、马昌营、峪口镇、马坊镇等工业开发区和工业小区，并分别定为国家级和市级小城镇，增强了全区经济规模。