建立健全社会保障体系，是全面实践“三个代表”重要思想，贯彻落实党的十六大精神的重要体现，是进一步深化经济体制改革，建立社会主义市场经济体制的重要组成部分。1998年以来，各级财政部门认真贯彻执行党中央、国务院制定的一系列方针政策，积极会同有关部门推进各项社会保障制度改革，初步建立了以养老、医疗保险和“三条保障线”为主要内容的社会保障体系基本框架；按照建立公共财政框架的要求，转变职能，努力调整财政支出结构，增加社会保障投入，2002年中央财政用于养老、下岗职工基本生活保障和低保的补助支出预计比1998年增长5倍；进一步健全财务会计制度，强化社会保障基金收支两条线管理，确保了各项社会保障资金的及时足额发放。

在新的历史时期，我国社会保障制度的发展面临着两大艰巨任务：一是继续深化改革，完善城镇社会保障制度体系和管理体制，建立社会保险基金的自我平衡机制。建立健全适应社会主义市场经济发展需要的城镇社会保障体系，既要保障各类社会保障对象的基本生活，又要与财政、企业和个人的承受能力相适应；既要有利于调动单位参保筹资和各级政府调整财政支出结构、合理安排社会保障补助资金的积极性，又要切实加强社会保障基金支出管理，保证其安全完整。二是适时推进社会保障方式的转变和制度的延伸。要实施积极的就业政策，将促进再就业与社会保障有机结合起来，做好下岗失业人员再就业工作；通过试点探索建立新型农村合作医疗和贫困农民家庭医疗救助制度等，逐步给广大农民群众提供必要的社会保障。因此，各级财政部门要认真总结党的十三届四中全会特别是党的十五大以来社会保障工作的经验，深入研究实践中的重大理论和现实问题，注意社会保障和再就业政策的衔接和相互促进，努力探索社会保障改革和管理的新路子，为建立健全我国社会保障体系做出新的贡献。

一、认真贯彻落实全国再就业工作会议精神，做好下岗失业人员再就业工作

为进一步做好下岗失业人员再就业工作，党中央、国务院于今年9月召开了全国再就业工作会议，强调了做好就业和再就业工作的极端重要性，要求各地区、各部门正确处理好发展经济、结构调整、深化改革、城乡经济协调发展、完善社会保障体系与扩大就业之间的关系，集中力量做好下岗失业人员再就业工作。会后还下发了《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（以下简称“《通知》”）。各级财政部门一定要认真学习领会、深入贯彻落实会议精神，像落实“两个确保”一样抓好再就业工作。

1、正确把握政府在促进就业方面的职责

就业和再就业工作要坚持“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针。政府在促进就业和再就业中的作用主要是制定就业规划，引导和调节劳动力供求，实施积极的就业政策，对特殊困难对象实施就业援助；健全劳动力市场体系，依法维护劳动力市场秩序，提供就业服务和完善社会保障体系等。这次中央制定了进一步促进再就业的政策，对扩大就业、缓解目前就业压力过大的矛盾将起到重要作用。同时，工作的着眼点和着力点要放在充分发挥市场机制的作用上。各级财政部门要深刻理解这次全国再就业工作会议精神，一方面要认真落实支持再就业的各项优惠政策，另一方面要努力为劳动力市场的形成和社会保障体系的建立健全创造条件。

2、认真实施再就业政策

这次出台的支持再就业政策主要包括财政支出政策、税费优惠政策、信贷政策等，与过去相比，这些政策扩大了实施范围，加大了扶持力度。其基本出发点：一是鼓励和支持下岗失业人员自谋职业。《通知》扩大了鼓励自谋职业的从业范围，制定了更加优惠的税收减免政策，重申了各项免收费规定，明确了小额贷款的担保办法和贴息资金渠道，下岗职工从事个体经营将更有积极性。二是鼓励服务企业吸纳下岗失业人员。以前鼓励企业吸纳下岗失业人员的税收优惠政策“门槛”较高，企业缺乏招用下岗职工的积极性。《通知》降低了门槛，扩大了范围。另外，对服务企业新招用国有企业下岗失业人员应由企业缴纳的养老和失业保险费，规定由财政安排的再就业资金负担。三是鼓励有条件的国有大中型企业主辅分离安置富余人员。主要措施是减免企业所得税。这有利于企业自我消化富余人员，减轻社会就业压力和盘活企业资产。各级财政部门一定要履行好自己的职责，坚决按照中央规定的有关政策和工作部署进行操作，不折不扣地把再就业政策落到实处。特别在资金投入方面，地方财政也要和中央财政一样，切实调整支出结构，加大再就业资金支持力度。

3、建立健全再就业资金管理制度，加强财务管理和监督

根据《通知》的要求，财政部会同劳动保障部下发了《关于促进下岗失业人员再就业资金管理有关问题的通知》，对再就业资金的筹集、使用、管理和拨付程序做出具体规定。各地财政部门要结合本地实际制定实施办法，根据当地财力合理确定社会保险补贴标准以及职业培训和职业介绍收费补助标准。与下岗职工基本生活保障资金和低保资金一样，再就业资金的支付对象主要是面向个人和企业（单位），信息透明度不高，管理成本和难度也比较大。因此，各地财政部门还要会同有关部门在落实好中央政策的同时，不断完善加强审核的有效办法，结合正在建设的“金财”工程和劳动保障信息网络，将再就业工作纳入网络建设规划，准确掌握单位和个人信息，对个人和企业（单位）享受补贴的资格和标准进行严格审核，保证各项再就业资金切实用于再就业的下岗失业人员。

二、认真贯彻落实全国农村卫生工作会议精神，做好农村卫生工作。

改革开放以来，党和政府为加强农村卫生工作采取了一系列措施，农村缺医少药的状况得到较大改善，农民健康水平和期望寿命有了很大提高。但是，从总体上看，由于体制改革滞后，资金投入不足，人才缺乏，设施落后，当前农村卫生工作仍是我国卫生工作的薄弱环节，农民缺乏有效的医疗救助和合作医疗，一些地区传染病、地方病危害严重，农民因病致贫、因病返贫问题突出。对此，党中央、国务院高度重视，在党的十六大召开之前，国务院召开了全国农村卫生工作会议，并下发了《中共中央国务院关于加强农村卫生工作的决定》（以下简称“《决定》”），有关部门还要制定相应的配套文件。各级财政部门的同志一定要认真学习、深刻领会会议和《决定》精神，进一步统一思想，提高认识，认真履行财政职责，大力支持农村卫生体制改革，切实做好农村卫生工作。

1、努力增加农村卫生投入

各级财政要按照《决定》的要求，增加财政对卫生的投入，并将近几年新增卫生投入主要用于发展农村卫生事业。县级财政要按照国家确定的农村公共卫生服务基本项目和要求，根据当地服务人口及公共卫生服务量和财力情况等因素，合理确定项目实施所需人员经费和工作经费，在财政预算中合理安排。省、地级财政要对困难地区实施公共卫生项目给予适当补助，并且计划免疫疫苗及相关的运输费用由省级财政全部承担。地方各级财政还要根据当地经济发展水平、卫生事业发展总体规划等情况，逐步增加农村卫生机构基本建设投资、基础设施修缮和设备更新购置等发展投入，提高农村卫生机构服务能力。对困难地区涉及面广、危害严重的重大传染病和地方病防治工作以及贫困地区农村卫生事业发展，中央财政也将通过专项转移支付给予适当补助。

2、积极支持新型农村合作医疗制度试点

为积极稳妥地推进农村新型合作医疗制度的建立，国务院决定先试点、后推广，要求从明年开始每个省、自治区和直辖市选择2-3个县市进行试点。各地财政部门要积极参与试点县市的筛选工作，本着农民参保积极性较高、财政承受能力较强、管理基础较好的原则选择试点县市。中西部地区省、地两级和试点县市财政部门要按照实际参保人数和不低于人均10元的标准安排支持农村合作医疗的资金，各地要合理确定省、地、县、乡各级财政的资助标准，并纳入财政预算安排。从2003年起，中央财政将通过专项转移支付对中西部贫困地区医疗救助和农村合作医疗给予适当支持。

3、认真落实农村卫生机构财政补助政策

《决定》进一步明确了农村卫生机构的财政补助政策，各地要结合本地实际认真贯彻执行。乡（镇）卫生院的医疗服务主要通过医疗服务收入进行补偿。对乡（镇）卫生院开展基本医疗服务所需必要的经费，由县级财政根据实际需要给予适当补助。乡（镇）卫生院离退休人员的离退休费以及按国家规定条件、程序招聘的院长的工资和基本医疗保险单位缴费按国家有关规定标准核定，由财政预算安排，并要逐步实行国库集中支付。

4、切实加强财政财务管理

《决定》下发后，财政部还要会同有关部门制定下发《关于农村卫生补助政策的若干意见》，对农村卫生资金分配和财务管理提出具体要求。各地要尽快制定具体实施办法，加强农村卫生财务管理。一是要在认真清产核资的基础上做好乡（镇）卫生院上划县级管理的工作，合理确定财政补助经费上划基数。二是要对预算安排的预防保健经费实行项目管理，并加强监督检查和评估验收。为促进农村卫生医疗机构之间的竞争，提高资金使用效率，各地财政部门要配合有关部门按照公开、公正、公平的原则，从政府举办的农村卫生机构或其他经营形式的医疗卫生机构中慎重选择预防保健项目的实施单位，项目经费直接核拨给项目实施单位。三是试点县市财政部门还要与有关部门认真研究制定和实施农村新型合作医疗基金管理办法，加强基金管理。农村合作医疗基金是以农民自愿参保为基础筹集的互助性基金，政府只是提供必要的资助，因此，对这项基金的管理不同于社会保障基金，政府有关部门既要加强监督管理，又要尊重参保农民的意愿，不能包办。农村合作医疗经办机构所需人员从县市统筹调剂解决，所需费用采取“吃皇粮”的办法，试点县市财政部门要根据参保农民人数或基金筹集额度合理安排农村合作医疗经办机构的管理经费，不得从合作医疗基金中提取。

三、充分发挥财政职能，努力做好明年各项财政社会保障工作

2003年是全面贯彻落实党的十六大精神和各项战略部署，在新时期开创建设中国特色社会主义事业新局面的重要一年。各级财政部门要以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，按照建立公共财政框架的基本要求切实转变财政职能，以调整支出结构和加强资金管理为中心，积极推进养老、失业、医疗等各项社会保障制度改革，继续做好“两个确保”和低保工作，积极支持和促进下岗失业人员再就业，重点做好以下几项工作：

1、加强征缴管理与调整支出结构并举，保证社会保障和再就业工作所需资金

加强社会保险费征收管理和调整财政支出结构，始终是财政社会保障工作的重要内容，各级财政部门要高度重视，并切实抓紧抓好。一是继续加大对社会保险费的征缴力度，进一步提高社会保险费征缴率，确保社会保险费应收尽收和稳定增长。已经实行税务机关征收社会保险费的地区，要继续坚持，财政社保部门积极配合有关部门进一步完善税务征收办法。目前尚未实行税务机关征收社会保险费的地区，要采取有效措施督促社会保险经办机构加强征收管理，并主动争取当地政府和相关部门的理解和支持，为实行税务征收积极创造条件。二是继续加强社会保险基础管理工作。通过严格稽核缴费基数，大力清理企业欠费，进一步规范统筹项目和计发标准，严格控制和清理提前退休，杜绝虚报冒领行为的发生，切实增强社会保险基金的自求平衡能力。三是继续加大调整财政支出结构的力度。各级财政部门应按照公共财政的发展要求切实转变职能，大力调整支出结构，增加社会保障、再就业和卫生事业支出，不能虚列预算或列而不支。对财政超收的资金除用于法定支出外，主要用于充实社会保障资金，并按中央要求落实再就业资金。

2、进一步加强财政财务监管，确保资金安全和透明

各级财政部门要进一步建立健全财政财务制度，强化财政监督，确保各项社会保障资金全部用到社会保障对象身上。明年，各级财政部门在做好各项改革工作的同时，要重点做好监督检查工作，完善并加强对内和对外的财务管理和监督机制，堵塞漏洞，不留隐患。一是认真贯彻落实已经下发的各项财务制度和办法，加强各项社会保障及再就业资金的管理和监督。要坚决贯彻执行社会保险基金实行收支两条线管理的规定，社会保险基金财政专户和财政社会保障补助资金专户要按规定开设，财政和劳动保障部门只能在同一家商业银行开设一个财政专户、收入户、支出户，坚决杜绝多头开户的现象，开户银行的确定要通过招投标方式进行。二是积极推广和实施政府采购和招投标办法。公共产品和服务的购买要通过政府采购和招投标办法确定，聘用社会中介机构进行财务检查和审计等也要通过招投标方式确定。三是完善财政部门内部监督制约机制。社会保险基金财政专户的会计和出纳必须分设，并建立定期对账制度，形成有效的内部制约机制。同时，要充分利用财政系统内部的监督检查机构对社会保险基金的管理和使用情况开展经常性的检查，发现问题及时处理。四是规范财政对社会保障补助资金的分配方式。明年中央财政的各项社会保障专项转移支付资金将继续按照因素法进行分配，分配数额与各地财政困难状况和社会保障工作实绩挂钩。省级财政部门在向下分配财政补助资金时也要使用因素法，做到公开、透明、公正、规范，减少人为因素。救灾资金的分配也要力求采用因素法。财政社会保障补助资金必须通过补助专户专项调拨，确保资金安全完整和及时足额到位。五是按照“金财”工程和劳动保障信息网络建设的有关要求，加快信息网络系统建设，提高各项社会保障资金管理的透明度。

3、继续做好“两个确保”和低保工作，搞好“三条保障线”衔接

各级财政部门要及时安排预算，按时拨付资金，采取有效措施继续确保国有企业离退休人员基本养老金和下岗职工基本生活费按时足额发放。各地要切实负起责任，建立并完善离休人员“两费”保障机制和财政支持机制，认真落实和解决离休干部“两费”，不能等靠中央财政解决。

继续规范低保制度。在当前基本做到“应保尽保”的条件下，要在规范管理上下功夫。一是合理确定低保标准。目前，有的地区一方面反映财政困难，另一方面又不顾财力提高低保标准。国务院领导多次强调，标准过高，国家负担不起，如果在机制上不利于促进就业和再就业，将对经济发展产生难以估量的负面影响。中国底子薄、人口多，低保标准不能定得太高，否则会影响企业乃至国家的发展。因此，在低保政策的制定中，各地一定要切实履行财政职能，与有关部门共同积极探索确定低保标准的科学方法。低保标准要与失业保险金标准拉开档次，使制定的低保标准既能保障低保对象的基本生活，又避免产生养懒人的负面效应。二是合理确定低保范围。目前全国低保对象已经接近非农业人口的6%，有几个省已经超过10%，应引起各地高度重视。各地财政部门要积极会同有关部门深入企业、社区和困难居民家庭，认真调查了解情况，既要防止出现保障和管理上的漏洞，又要防止下指标、定比例等硬性扩面的倾向，保证低保制度的健康有序运行。三是建立健全低保对象家庭收入审核办法。按实际收入核定困难企业职工家庭收入是国务院今年在低保政策方面做出的重要决定，目的在于保障低保对象最基本的生活水平。据了解，目前个人瞒报、冒领低保资金的现象时有发生。因此，各地财政部门要主动会同有关部门认真研究制定符合实际的家庭财产收入审核办法，严格规范家庭实际收入的审核条件和程序，切实将政策落实到位。

在做好上述工作的同时，各地财政部门要积极配合有关部门完善政策，做好“三条保障线”的衔接，解决好下岗向失业并轨过程中新产生的社会保障问题。在确保稳定的前提下，各地一定要积极推动有条件的企业努力与协议期满的下岗职工解除劳动关系，加快出中心的步伐。为引导各地加强并轨和再就业工作，今后中央财政分配地方国有企业下岗职工基本生活保障补助资金将不再注重中心内人数，而着重考核出中心人数，把省下来的钱用于促进再就业。对协议期满暂时难以出中心的下岗职工，在继续运用现有各种渠道筹措的资金保障其基本生活的同时，要规定严格的条件。否则，如果都不出中心，不仅会增加不必要的财政开支，而且会造成企业和下岗职工对政府的依赖。对企业新裁减人员和出中心的下岗职工，要按规定及时提供失业保险，符合条件的要纳入城市低保范围；对解除劳动关系的下岗职工，要认真做好养老、医疗等各项社会保险关系的接续。

4、及时研究解决新问题，继续推进城镇医疗卫生三项制度改革

各级财政部门要积极会同有关部门针对医疗保险制度改革过程中出现的新情况、新问题，及时研究制定解决办法，积极推进城镇职工基本医疗保险制度的建立和完善。对经营确有困难的企业，可先建立统筹基金，暂不建立个人帐户，以尽可能消除职工患大病的风险。各地要规范个人帐户资金的使用和管理，保证个人帐户资金专款专用。要通过政府支持和社会多渠道筹资等方式，对暂时未纳入医疗保险体系的困难群体或参加医疗保险后个人负担医药费仍有困难的人员给予必要的医疗救助；对关闭破产企业退休人员医疗保险资金不足的问题，要进一步研究解决办法。

要继续做好完善“三项改革”试点工作，积极推进医疗卫生和药品生产流通体制改革。“三项改革”试点地区要按照中央有关规定认真研究确定门诊药房脱离医院后的补偿渠道和标准，合理安排对医院的财政补助。其他地区要继续做好药品收支两条线管理工作，并积极探索建立医疗机构合理补偿机制。各地要认真落实财社[2000]17号文件有关财政补助的政策，加强预防保健等公共卫生工作。近两年中央和地方都加大了对药品监督管理机构的支持，各地要加强财务管理和监督检查。

（作者为财政部副部长）