“八七”扶贫攻坚计划实施以来,国家对贫困县投入的扶贫资金逐年增长,怎样管好、用好财政扶贫资金已成为扶贫工作和财政管理工作的重要内容。国家重点扶持的贫困县湖南省保靖县从2000年开始,根据财政部《财政扶贫资金报账制管理办、法(试行)》和湖南省财政厅、湘西自治州财政局有关规定,对国家投入的财政扶贫资金3541万元实行了财政“报账制”管理。经过两年的实践和探索,确保了财政扶贫资金的专款专用,取得了明显的成效。
一、成立扶贫资金管理中心,制定扶贫资金管理报账实施办法,确保报账制管理的制度化
为了管好用好财政扶贫资金,使其发挥应有的效益,2000年,保靖县成立了财政扶贫资金管理的专门机构——保靖县财政专项资金管理中心,配置5个编制,专门对包括以工代赈资金、少数民族发展资金等在内的财政扶贫资金进行统一管理。另外,县委、县政府在总结以往财政扶贫资金管理经验的基础上,通过反复调研,制定了《保靖县财政扶贫资金县级报账制实施细则》,分别就财政扶贫资金管理的内容、范围、方式和各部门的职责划分进行了细化规定。通过两方面的工作,为财政扶贫资金管理提供了制度和组织机构上的保障。
二、制定行之有效的管理措施和原则,实现管理运作规范化
规范运作方式,降低资金管理成本,是财政扶贫资金报账制管理顺利实施的关键。为此,我们采取了以下措施:
1.统筹安排,将所有扶贫资金集中捆绑使用,化小为大,化分散为集中,克服各自为政现象,集中资金办大事。为了有效地避免项目的重复投入和出现项目的“空白”村,县委和县政府把用于特困村的各专项资金全部纳入年度扶贫项目计划,统一上报。县扶贫开发领导小组成员现场办公,实地调查落实项目计划,进行项目筛选审查,再由扶贫开发领导小组会议审定,统筹安排,上报批复。到乡到村项目,各项目主管部门分别形成计划文件,下达到各有关项目单位,再由各项目主管单位分头组织实施,增加了项目计划的透明度。
2.专款专用,县级集中统一报“账”,同时推行项目物资政府集中采购。为达到专款专用,保证资金随项目走,首先要求设立专户、建立专“账”、明确专人。在资金拨付方式上,将过去由县级各主管部门的报“账”制改为所有财政扶贫资金全部采取县财政报“账”制度。全县所有财政扶贫资金统一由新成立的“财政专项资金管理中心”机构核算。在具体的管理运作上,“财政扶贫资金管理中心”坚持三个原则:一是坚持“三单”、“五签字”,即在扶贫资金项目开工之前,为避免项目与资金管理脱节,控制项目规模,严格执行项目预算,由财政和主管项目单位联合下达《项目开工计划单》,以此作为财政进行指标控制的依据。在项目实施中,由项目主管部门根据工程进度审批《资金及物资供应单》,项目竣工验收时填写《扶贫项目验收单》。为了加强项目的质量管理,及时对报账发票的真实性进行审批,在验收单上实行项目主管部门、项目设计部门、项目建设单位、项目实施人员及财政部门“五签字”。二是坚持项目资金到位的“双轨制”,即要求现金和实物双双到位,并以实物到位考核为主。三是坚持部门的分工协作制,项目主管部门、财政部门和建设单位既各自明确责任、履行其权利和义务,又密切配合。同时,全面推行了扶贫物资政府集中采购制。实现了财政扶贫资金管理与政府采购工作在管理上的相互统一。
3.加强资金监督和跟踪检查。实行报账制管理后,保靖县更加注重了对资金的监督和建设工程的检查,项目主管部门、财政局、审计局、监察局及有关业务部门,常年不定期地对扶贫项目的组织管理、实施进度、资金使用、物资设备、工程技术、项目效果等进行监督,对项目资金是否到位,有无挤占挪用,有无截留和转移资金用途进行检查评价,发现问题,及时予以纠正。
4.严格项目质量管理和后续管理。为了最大限度地使项目发挥效益,我们将项目工程质量特别是完善项目的后续管理也纳入了报账制管理的范畴。在抓项目质量上,实行精品总揽、样板带动办法。在抓项目后续管理上,对每个村级项目实施前,都要求项目村通过支部大会和群众大会制定项目建成后续管理的村规民约,明确专人负责、明确项目管理费用和维修经费来源。
三、不断完善财政扶贫资金报账制管理办法,使报账制管理程序化
扶贫资金财政报账制管理是财政管理的重要组成部分,是财政工作改革的重要内容,涉及面广,在某些程度上还要削减一些部门的权力,甚至触及其利益。所以在实施过程中有相当的难度,需要征得领导的重视,部门的支持,更要坚持和完善其管理制度和办法,严肃纪律,严格按步骤程序实施。为此在工作中,严格按照《保靖县扶贫资金县级报账制实施细则》的要求,明确扶贫办、以工代赈办、民委等为项目主管部门,也明确了财政部门、政府采购中心、各乡镇人民政府及项目建设单位的职责范围和权利与义务。在资金使用过程中特别强调财政部门严格按程序办理报账制度。对未联合下达《扶贫项目开工通知单》而擅自开工的项目;忽视工程质量,不采取补救措施的项目;擅自改变项目性质或更改地点的项目;超计划而未履行追加指标审批手续的项目;一个项目几种资金拼盘的项目;转包工程、验收不合格的项目,坚决拒绝办理报账手续。
对审批立项的建设项目,采取向社会公开招标或议标的方式选定承揽工程建设者。工程承揽者在完工后,由承包人凭承包合同、工程设计书和“五签字”以及《项目验收单》与财政办理工程决算。财政以5%的承包款作为工程质量保证金,用于支付因质量问题而发生的维修费用。若一年内未出现质量问题,财政再将5%的质保金退还给承包人。对未实行承包的小型项目工程,则采取原始发票报账形式报销项目材料、工资和劳务等费用。履行以上的管理报账程序,不仅完善了管理内容,也对报账管理工作发挥了有效的促进作用。
四、实施报账制管理,丰富了财政扶贫资金监管的内涵
1.财政扶贫资金专户管理,克服了过去资金运行中转环节过多,到位迟缓,部门、乡镇截留挪用等诸多弊端,保障了扶贫资金的专款专用。
2.财政扶贫资金实行县级报账管理,使扶贫资金管理实现了制度化、规范化和程序化。科学地确立了项目主管部门、资金管理部门和项目建设单位之间的关系,使其明确了各自的职责权限,有利于各部门之间的分工与协作。
3.扶贫物资实行政府集中采购,确保了扶贫资金的专用性,保证了扶贫项目质量对材料的要求,同时,还大量地节减了项目资金,实现了政府采购经济效益和扶贫资金管理的双向统一。两年来,仅在政府采购中心为扶贫项目采购的900万元物资中,就节约扶贫资金80万元。