一、澳大利亚公共支出绩效考评制度

澳大利亚联邦政府于1997至1998财年开始酝酿推行以公共支出绩效考评为核心的支出预算改革，1999至2000财年正式实施公共支出绩效考评制度。改革的根本目的是遏制政府开支迅猛增长的势头，摆脱联邦和一些州政府的高额赤字和债务困扰，同时进一步提高财政预算的效率和透明度。这项新制度包含了现代管理科学、制度经济学和公共财政学的科学内涵，是多种现代科学理论在公共财政管理上的具体运用。其基本思路是，通过制定政府部门使用公共支出的绩效目标，设计出衡量绩效目标的指标和标准，运用适当的方法对目标的实现程度和公共支出使用效益进行分析、评价和报告。考评体系的设计和具体的考评工作由联邦财政部负责，考评的范围侧重于政府各部门，内容主要针对项目和计划的执行情况、效果和影响等方面。

（一）公共支出绩效考评指标和设计原则

由于公共支出效益是通过绩效考评指标的实现与否来体现的，因此绩效考评指标事实上成为政府公共支出管理的中心环节。澳大利亚公共支出绩效考评指标主要包括两个方面的内容：

1.部门事业发展目标绩效指标。部门事业发展目标反映了部门计划为社会带来的最终利益，其绩效指标主要是考评事业发展目标的有效性。

2.部门产出绩效指标。主要反映政府各部门为社会提供的公共产品和服务的数量、质量以及价格。产出指标主要包括：一是联邦专款绩效指标。联邦专款指政府部门使用的用于事业发展或指定用途的专款，此类专款占联邦财政支出的80%左右，类似于我国的项目支出预算等专项资金。这类绩效指标用于说明联邦专款的分配使用情况，包括专款使用对实现战略目标的贡献以及专款分配的政策等。二是部门基本支出绩效指标。部门基本支出是指用于部门自身运转的经费，类似于我国的基本支出预算。这类指标主要用于说明部门基本支出的使用情况。

公共支出效益是公共支出管理的核心问题，对公共支出效益的考评是公共支出管理制度不可或缺的重要组成部分。但是，在实际工作中衡量和界定公共支出效益、成本以及二者之间的关系，存在一定的技术难题，直接考评公共支出效益比较困难。为了解决公共支出效益“难以直接考评”与“必须进行考评”的矛盾，澳大利亚设计了一种间接考评公共支出效益的制度，即通过考察公共支出绩效指标的完成情况，实现对公共支出效益的考评。由于这种间接性，使得绩效指标的设计成为公共支出绩效考评工作的核心问题。公共支出效益考核能否达到预期目的，关键和难点是设计科学、合理的效益考核指标体系。基于上述考虑，澳大利亚公共支出绩效考评指标的设计主要体现了以下几个原则：

1.科学性原则。在设计指标时，注意使每个考核指标的概念都科学、准确，有精确的内涵、外延和明确的计算范围，考评指标体系能比较准确地反映不同行业、不同地区的不同特点。

2.全面系统原则。为了全面、准确地反映公共支出的绩效，澳大利亚在设计绩效指标时，既兼顾了政治、社会、经济等不同的标准，同时也综合考虑了长远、中期和当前效益以及直接和间接效益等，使相关指标有机联系、互相制约、系统优化。

3.通用可比原则。公共支出绩效考核不仅要能够满足同一考核对象在不同时期绩效情况对比分析的需要，还要满足不同考核对象绩效情况对比分析的需要。因此，澳大利亚在制定公共支出绩效考核指标体系时也注重了指标体系的相对稳定性和通用可比性。

4.简洁适用原则。一是在基本保证考核结果的客观性、全面性的条件下，指标体系尽可能简化；二是考核指标所需的数据易于采集；三是各项考核指标及相应的计算方法、各项数据都实行标准化、规范化。

5.定性与定量相结合原则。由于公共支出的复杂性，在很多方面很难设计出准确的定量分析指标，澳大利亚在设计指标时因事因时而异，贯彻了定量与定性指标相结合的原则。

（二）公共支出绩效考评的步骤

1.制定部门事业发展目标。由政府内阁、财政部和政府各相关部门根据部门职能与社会需要共同制定。事业发展目标必须是部门追求的最终目标，简洁实用，可以评估，制定时主要考虑以下因素：一是部门的主要职能和运行方式，也就是部门应该做什么的问题；二是完成发展目标所采用的过程、技术手段和各类资源情况，是指部门有无能力做的问题；三是确定部门无法控制的、但对完成发展目标有重大影响的关键性外部因素，也就是不确定性因素。

2.编制年度绩效计划。年度绩效计划作为部门预算的一个重要内容，任何部门都必须编报。绩效计划包括了部门年度提供公共产品（服务）的目标和实现这些目标所需经费等。绩效计划可根据情况分解为多个层次。制定年度绩效计划主要考虑的因素：一是部门在本财政年度内完成的具体、量化的绩效目标；二是说明部门完成其事业发展目标所需的资源、策略和方式及其过程等；三是绩效目标与部门事业发展目标的关系；四是机构内部管理目标，包括人力培训等；五是阻碍计划目标完成的潜在问题；六是绩效的考评安排，包括考评的方式和时间安排等；七是确保部门绩效数值真实性的方法，包括数据来源的可靠性、数据整理和分析方法等。

3.编制年度公共支出绩效考评报告并接受考评。在一个财政年度结束时，政府部门必须向议会和财政部提交年度公共支出绩效考评报告。考评报告包括以下内容：一是年度绩效计划中的绩效指标与本财年实际执行情况的对比分析；二是对绩效计划完成情况的评价；三是对未完成的绩效计划目标的说明及其补救措施；四是与以往年度绩效指标完成情况的比较分析；五是其他需要说明的重要问题。

政府各部门的公共支出绩效考评报告须经财政部审核，并报议会审议通过。财政部的审核重点：一是绩效报告是否全面反映了部门的绩效；二是部门的绩效目标与其使用的策略以及耗费的资源是否匹配；三是绩效信息的可信度。财政部在审核的基础上对部门绩效完成情况进行总结评价，对绩效目标不能实现的主要原因进行分析，并将考评结果作为下一财政年度安排预算的重要参考。

（三）公共支出绩效考评制度的作用

澳大利亚公共支出绩效考评制度为联邦政府提供了一个建立在绩效指标体系上的管理和评价报告体系，在政府公共财政管理的实施过程中发挥着重要作用。

1.激励作用。公共支出绩效考评通过明确的指标衡量了公共支出的绩效，也衡量了部门的工作成果，通过建立和完善责任、利益与工作成果挂钩的制度，发挥了激励作用。

2.科学决策作用。财政部门可根据政府各部门年度绩效计划，参考其往年绩效考评的结果，并结合财力可能核定部门实现其目标所需要的预算规模。对政府各部门来讲，公共支出绩效考评制度使部门事业发展目标、实现目标所需的手段和资源更为明确，资金投入与产出效益之间的关系更加清晰，从而有助于部门在制定事业发展目标与资金申请方面寻找最佳结合点，提高决策水平。

3.监督约束作用。财政部门通过绩效考评跟踪资金的流向，促使政府各部门严格执行部门预算。同时，公共支出绩效考评制度使部门管理者明确了解他们必须遵守的相关规定和要求，并通过对绩效指标的考核间接衡量了部门工作成果，提高了部门的服务和责任意识，发挥了监督约束的作用，使其提供的公共产品或服务更有效率。

4.自我完善作用。通过公共支出效益考核制度评价政府部门所取得的成就和公共支出使用效率的同时，还能够及时、准确地反映出公共支出管理系统中的不足，使管理者可以及时发现管理中存在的问题，以便制定或调整相应的对策，进一步提高和改进管理水平。

5.民众参与作用。实行公共支出绩效考评制度改革后，每一部门必须在部门预算中详细体现下一预算年度的绩效计划，同时在年度预算报告中必须全面反映本年度绩效计划的执行情况。社会公众能够通过对不同部门的工作绩效以及同一部门在不同时期表现的比较分析中获得更多的信息，从而提高了公众对政府行为的了解程度和公共支出决策过程的参与权。

二、几点建议

当前，我国正处在构建公共财政框架的关键时期，建立公共支出绩效考评制度对深化和完善财政支出改革具有重大的现实意义，借鉴澳大利亚的经验做法，我们建议：

（一）将建立公共支出绩效考评制度作为下一步深化部门预算改革的重点。近几年，各级财政部门围绕财政支出管理改革，进行了积极的探索，目前部门预算、国库集中收付制度和政府采购制度等多项改革都已取得阶段性成果，尤其是部门预算改革已基本到位，部门改革的积极性已充分调动起来，有进一步深化改革的要求，人们对深化改革的预期也比较高。因此，建立公共支出绩效考评制度的时机已基本成熟。

（二）在部门预算中增加事业发展目标的内容。我国目前已完成了一个部门一本预算的改革，但是部门预算中缺少将部门事业发展目标与资金供给量相联系的内容。事业发展目标代表着部门未来发展方向，为了保证预算单位的各项业务均能围绕事业发展目标开展，年度凡是与事业发展目标有关的经济业务和事项，均应通过预算加以反映。同时，财政审核部门预算的重点也应调整到对事业发展目标与经费安排关系的审核方面。

（三）按照“研究超前，选择试点”的思路，逐步建立公共支出绩效考评制度。即使在西方发达国家，公共支出绩效考评的研究与探索也并不充分，能够用于指导实践的研究成果并不是很多，因此建立我国公共支出绩效考评制度首先要进行超前研究。研究的重点，一是指标体系怎样才能科学、系统，怎样才能兼顾局部效益和整体效益、当前效益和长远效益、直接效益和间接效益。二是怎样以国家法规、政策等为依据，确定通用可比、简单适用、易于操作的绩效考评标准。三是要研究如何在制度和机制上保证基础资料和数据的真实性和有用性。四是研究确定符合中国国情的公共支出绩效考评方法。从实践上讲，建立公共支出绩效考评制度，比较可行的思路是先局部试点，在对试点的经验教训进行充分总结和分析后，再全面推广。

（四）建立部门绩效公示制度。可要求部门在编制决算的同时，编制年度绩效报告，反映部门年度预算事业发展目标的完成情况，经财政部门审核后，报人大通过，并向社会公布。同时，将部门公共支出绩效考评纳入政府对各部门的工作考核内容中。

（五）大力发展中介机构。无论是资料数据的收集还是考评工作本身都需要大量专业的、独立的社会中介机构参与，因此，有必要进一步推动政府部门与社会中介机构的广泛合作，在进行公共支出绩效考评过程中吸收社会中介机构参与。