最近，财政部综合司和国际司在广东省东莞市召开了“财政中长期计划管理国际研讨会”，来自经合组织（OECD）、英国、德国和澳大利亚的有关专家，专题介绍了各自国家和组织的财政中长期计划编制、实施和管理情况。

（一）编制财政中期计划的必要性

编制财政中期计划并使之与年度预算有机结合，是当今发达市场经济国家财政管理与改革的一个显著特点。就编制财政中期计划的必要性，外国专家提出如下观点：

1.编制财政中期计划能弥补年度预算的不足。OECD专家认为，以年为单位编制预算存在很大局限性，因为并不是所有的收入和支出项目都刚好符合一年的周期，跨若干年度的支出在年度预算中很难得到全面准确的反映。相对于年度预算，财政中期计划有以下几个优点：从宏观角度看，财政中期计划可以让选民了解政府将采取什么具体措施实现某个既定的经济目标，从而使该目标和措施对选民和市场具有较高的可信度。从微观角度看，财政中期计划能让政府各部门更好地规划自己的支出，还可以制止所谓的“预算游戏”，即政府为了使某一年的预算变得好看而可能改变收入和支出时间的现象。财政中期计划还可以减少各部门不理性的年终支出，因为上年的经费结余可以顺利转到下一年度使用。

2.实行财政中期计划管理是保证国家财政可持续发展的需要。澳大利亚专家指出，从70年代到90年代，澳大利亚联邦政府储蓄不足，导致了经常性账户赤字的恶化，提高了澳大利亚对外汇储备的依赖程度，加大了经济发展的不确定性和财政风险，直接威胁到联邦财政的可持续发展。澳大利亚政府担心这些风险会制约经济发展，为此，进行了预算体制改革，引入了财政中期计划管理。德国专家也认为，在许多情况下，国家高额财政赤字是引入财政中期计划的直接原因。中期财政计划能使政府较早认识到新的改革方案、法规等的影响及效果，及时评估未来几年财政政策可能的实施范围，并及早发现财政政策的长期不利影响，从而及早扭转局势。英国专家根据英国的经验指出，财政中期计划对实现财政稳定非常重要。过去五十年英国财政发展中存在的最严重的问题是财政不稳定，其原因是财政政策管理方式存在结构性弊端。政府支出预算缺乏长期或中期政策连续性，缺乏透明度；预算执行短期行为严重，预算期短，预算执行者们就会产生必须在预算期内用完预算资金的想法，从而导致长期投资资金不足；缺乏谨慎度，只注重投入，而没有强调财政支出的业绩效果，主要管理者们没有真正重视公民交纳税收的使用是否达到了预期的效果。

3.财政中期计划能指导年度预算的编制。德国专家认为，德国三十年来在财政计划方面积累了丰富的经验，主要是全面实行了中期财政计划管理，这对于防止额外预算需求非常有效。每年制定财政中期计划增强了政府对政策规范性和预算可靠性的意识，有助于及早明确必要的财政政策措施，指导当年的预算，实现财政平衡。澳大利亚专家认为，从澳大利亚预算的编制过程中可以反映出这种指导性，政府的财政中期计划是通过7月1日开始的财政年度预算实施的。预算过程以前瞻的预测系统为基础，以立法的形式颁布。呈交和实施某个特定年度的预算时，需要预测后三年的政府支出，同时向国会提供前三年的预测报告作为参考信息及了解当前预算支出的依据。政府每一个项目和预算中的每一项都要配有预测报告，这些预测报告是具体政府部门与财政部之间协商的结果，财政部负责制定有关支出原则。预算报告文件同时包括跨年度分析报告，也反映出财政中期计划与年度预算之间的指导与结合关系。如2002年5月澳大利亚发布的预算报告，1号文件主要是2002—2003年度的预算策略和经济前景，包括预算使用的经济预测。政府必须在预算中清楚说明它的经济预测，如GDP增长率、通货膨胀率、失业率、澳元牌价等，以便让人们了解这些预测并自己决定政府的预算策略是否可靠；2号文件介绍具体的预算措施，当年收支计划；3号文件提供联邦政府与州、区、地方政府之间的财政关系；4号文件提供联邦政府各部门得到的财政资源；5号文件是一份多年度报告，对今后40年联邦财政的长期可持续性发展作了评估。

（二）编制财政中长期计划的原则

1.财政中期计划要建立在客观准确的经济预测基础上。德国专家认为，财政计划的收支预测必须与国民经济发展相一致，必须建立在对主要宏观经济指标中期预测的基础之上。在德国财政计划体系中，五年计划的总体经济发展预测是在计划期的前两年内做出的，并考虑到经济活动中的各种可以确定的趋势和变化，而计划期后三年的经济发展预测则有意不考虑经济活动的变化因素。这种中立的周期性经济预测，旨在对私有经济领域的决策者们产生稳定人心的作用，同时也保证财政政策的连续性。

2.编制财政中长期计划要遵循经常性预算平衡准则和可持续投资准则。英国专家指出，1997年后，英国政府强化了中期财政计划管理。政府在编制财政中期计划时，严格遵循经常性预算平衡准则和可持续投资准则。首先，选择合适的财政中期发展衡量指标。政府选择了十几个比较重要的财政中期指标，用以衡量财政框架的稳定性，其中最主要的是流动的或周期性财政平衡和净债务占GDP的比例两个指标，前者直接反映经常性预算平衡准则，后者则体现了可持续投资准则。政府借款只能用于投资，不能用于增加经常性预算赤字，可持续投资准则要求这一比例保持在40%以下。这两个指标是决定整个经济周期税收水平和支出水平的根据。其次，把预算分为资本预算与经常性预算进行编制，预算期都是三年，不允许二者之间有任何交叉和转移。第三，用于经济预测的主要依据必须经过独立审计单位的审核。如果要更改预测，必须向独立审核单位呈交说明，解释更改的合理性。第四，政府在针对经济预测结果制定财政支出对策方面遵循高度谨慎原则。例如，在决定是否调整失业救济金支出方面，如果预测显示未来失业率可能会增长，政府就会立即调高对失业救济金支出的预测。但是，如果抽样显示失业率可能会下降，政府并不会立即调整预测设想，除非失业率真的开始下降。英国政府一直认为，为了建立长期经济可信度，谨慎是值得的。

（三）编制财政中期计划必须考虑的有关事项

德国专家认为，编制财政中期计划包括许多重要方面：一是计划目标，有效的财政中期计划应包括所有的收入与支出项目。二是计划期，五年期被证明是最可行的财政计划期，第一年是当前财政年，第二年的内容是下一财政年的预算草案，接下来是真正计划的三年。计划期太长就会包含太多不确定因素。三是计划编制部门，财政中期计划是一项政府计划，提交给国会是仅供其参考，而无须通过立法机构的批准，与财政年度预算有所差别。由于中期计划与预算之间的关系密切，中期计划必须由财政部编制。四是编制时间，财政中期计划应与预算同时编制。五是在职能定位上，本年度的财政中期计划即是下一年度预算草案和财政中期计划的起点和依据。六是计划形式，财政中期计划在形式上应采取滚动计划，因为滚动计划每年都更新一次，并向下一年滚动进行，比固定计划内容更新，更具有灵活性，能对经济环境的变化作出灵活的反应。七是计划格式，为了便于比较，公布的财政计划应与预算使用同样的格式。八是各级财政计划的协调。财政计划需要各级政府的参与，在德国，各级政府在执行财政政策时必须以国家整体经济利益为重，互相协调。因此，必须对各级政府财政计划数据进行汇总，纳入到国家预算。这意味着各级政府的财政预算和计划必须具有可比性，尤其是必须采用统一的政府预算分类系统。

（四）实行财政中期计划管理的相关改革

实行财政中期计划管理必须建立相应的财政体制，这需要对原有体制进行改革与创新。许多国家都进行了这样的改革并取得了成功，积累了可资借鉴的经验。

澳大利亚专家介绍了澳大利亚的财政改革措施。首先，政府通过制定《1998年预算忠实法案》，引进了新的财政框架。该法案界定了中期财政策略，要求政府定期向公众发布财政政策，并采用中期财政计划来反映中期财政政策策略。其目标是通过加强政府行为的约束性、透明度和责任制来提高财政效果。政府的中期财政策略是在经济周期内取得大体上的预算平衡，通过保持周期预算收支节余，使财政政策有一定的空间去应付经济活动的短期波动。第二，引入权责发生制。权责发生制对支出的预测可以比现金支出预测提供更多的信息，反映更大范围的支出。对支出的记录只以其何时发生经济影响为标准，而与是否有现金交易无关。权责发生制能更全面提供特定的商品和服务所需要的成本，更准确地反映政府活动的可持续性。第三，编制预算时必须明确说明可能对财政收支状况产生影响的潜在风险。这种风险主要包括潜在成本、或有债务和其它可能增加预算成本的事项。