目前，随着市场经济的逐步发展和我国加入WTO，财政支农面临许多新情况和新问题。各级财政部门必须立足主动，创新机制，使有限的财政资金产生乘数效应，为调整农业结构和增加农民收入多做贡献。

一、当前财政支农工作面临的问题

当前农业发展面临三个主要问题：一是农业效益低，由于科技含量低、技术装备水平低和劳动生产率低，导致农产品质量低，无法满足市场需要；二是农民增收困难，特别是“九五”以来，虽然农民整体收入略有增加，但直接来自于农业生产的收入逐年减少，不仅使农民的积累减少和投入能力弱化，也导致城乡居民收入差距扩大，农村市场启动困难，这一现象反过来又制约需求和经济的增长；三是农村社会经济发展严重滞后于城市，形成独特的城乡二元结构，从整体上影响到现代化的进程。入世后，我国农业和农村经济发展又面临严峻的挑战：我国农村和农业人口多，人均占有农业资源少，形成实质上的资源短缺；农业规模小劳动生产率低，加上农业市场体系不健全、农业一体化程度和组织化程度不高，农业营销机制不活，制约了农业抵御风险的能力和农产品的市场竞争能力。随着非关税措施的取消和关税的降低，我国仅在畜牧产品、水果、蔬菜等方面具有成本优势，其他主要农产品均面临国外质优价廉的同类产品的冲击，在当前“三农”问题突出的情况下，无疑会加剧农业和农村发展中业已存在的各种矛盾。目前，随着市场经济体制的确立和加入WTO，财政支农的目标政策定位及方式已无法适应新形势的要求，需要做重大调整，就是要用市场经济的方式和国际通行的惯例来支持农业发展，这不仅涉及观念的转变，更需要机制的创新。

二、财政支农政策选择和目标定位

当前我国的农业农村经济发展进入了一个新阶段，农产品供求关系、农业生产和增长方式、农产品贸易环境和方式、农民增收等方面都发生了巨大的变化。同时，农业发展中积累的一些问题如生态环境恶化、农产品品质落后、农业基础设施落后等越发显得突出。新时期的财政支农工作应该围绕促进农业农村经济协调发展、提高农业综合效益和农民生活水平，调整政策和目标定位，突出支持重点。一要把切实增加农民收入做为财政支农工作的首要目标。要从过去单纯支持增加农产品数量转到支持提高农业的质量和效益上来，帮助农民调整农业生产结构，积极发展第二、第三产业，解决农村剩余劳动力的出路，推行农村税费改革，整治农村发展环境，千方百计多渠道增加农民收入。二要促进农业提高效益。财政在支持稳定农副产品供给、保证国家粮食安全的前提下，通过政策杠杆，促进农业品种结构、产业结构和区域结构战略性调整，优化农业资源配置，提高农产品在国内、国际市场的竞争力。三要促进农村协调发展。围绕政府制定的中长期发展规划，调整国民收入分配格局，为农村发展提供更多的公共产品，促进工业与农业、城市与农村的协调发展。同时，对农村经济中的国有企业、集体经济组织、个体私营经济、股份合作经济等多种经济形式，要一视同仁，实行平等支持政策，从而确保农村经济的持续协调发展。

三、科学界定财政支农重点

根据我国农业发展现状和农业资源配置的要求，财政支持农业发展要以提高农业综合生产能力为主要手段，以“农民增收、农业增效、农村发展”为目标，科学界定财政支农重点。

一是支持农业基础设施建设。在加大财政投入的同时，要引入市场机制，探索农业基础设施的产业化经营体制和运行机制，对交通、农村电网、通讯、水利灌溉、大江大河治理、主要堤坝和防洪抗旱系统等公共产品由财政提供支持，对小型农田水利设施实行产权拍卖和租赁经营，并对农业资源进行多种形式的开发利用，使农业经济发展逐步步入自我积累、自我发展的良性循环轨道。

二是支持农业科技创新和推广。以提高质量和效益为目标，财政支农资金的投入要从支持科技增产向科技增效转变，大力支持种子工程建设，提高农副产品品质；支持先进适用的农业生产和加工机械的研究推广；支持农产品加工转化和储存保鲜技术的研究推广；支持水土保持、草地改良、天然林保护、退耕还林还草等技术的研究推广；支持农业信息传播体系建设，建立健全农业标准体系和监测体系，为农业科技创新和技术推广创造良好的环境和条件。

三是支持农业和农村经济结构调整。财政要支持调整和优化农业结构，大力发展高产优质高效农业，以优质的品种来适应市场需求的多样化；支持农业产业化经营，通过种养加、产供销、贸工农一体化经营，使农业生产效益最大化；支持加快土地使用权流动，开展农业适度规模经营，进行农业现代化经营试点，加快农业现代化的进程。

四是支持农业社会化服务体系建设。财政要通过资金和政策扶持，培植运销大户、加工大户、农业经纪人，以及中介、合作组织发展。支持围绕生产经营的各个环节建立多元化、多层次的服务主体，为农民提供全程化服务。按照市场体制推进服务组织实体化，增强服务功能。

通过完善服务体系，形成不同形式的利益共同体，提高农民的组织化程度。

五是支持农村小城镇建设。以小城镇的建设带动乡镇企业的发展，促进一、二、三产业的共同发展，扩大就业容量。财政部门要支持依托小城镇搞好农产品市场建设，扩大商品流通；支持乡镇企业与农业产业化经营结合，为农村富余劳动力转移创造机会，为农民增收广开渠道。

四、创新财政支农机制

1.创新农业投入机制。一是严格按《农业法》的要求，切实增加预算内支农资金总量。二是进一步深化“五小”水利、“四荒”拍卖、土地流转等方面的改革，全面盘活农村存量资产。引导个体户、企业家等社会力量参与农业开发经营，培育农村新的经济主体。三是扩展贴息范围，增加贴息额度，吸引信贷投资。四是充分发挥在农业科技示范园和特色基地的示范带动作用，以点带面，引导农业发展。

2.优化支农资金支出机制。要集中资金，突出支持重点，保证公益性支出，减少竞争性支出；加大“绿箱”支出，控制“黄箱”支出。农业财政支出主要用于以社会效益和生态效益为主的农业项目，重点用于农业科研、技术推广、病虫害防治、基础设施建设、灾害救助、结构调整、生态环境保护和扶贫开发等方面。与此同时，要改革农业事业单位管理体制，以节减农业支出，满足农业公共支出的需要。

3.改革农业税费机制。推行税费改革，在减轻农民负担的同时，进一步解放农村生产力。把规范农业收费改革与转移支付制度结合起来，以平衡地区间的经济发展。改革农业税制，完善税收体系，按照国际惯例逐步将农业各税分解、归并到全国统一的流转税制和所得税制中。

4.健全资金使用的监督机制。一是对项目资金和支农专项资金实行目标管理，一律实行资金使用报账制。二是实行项目责任制。凡项目决策失误，造成损失浪费、不能按期收回财政资金的，要追究有关部门决策者的责任。对弄虚作假，骗取、挥霍财政资金的单位，要追究企业法人代表的责任。三是实行项目建设政府采购制。要将政府采购机制引入农业发展项目，推广招投标办法，实行“阳光作业”，提高财政资金的使用效益。四是实行农业基础设施有偿使用制。对于现有的属于集体或国家的小型水利设施、林业资源、农业机械及农业“小三场”等，引入租赁、承包、股份合作等有偿使用形式，以有效运营农业资本，盘活农业资产。

（作者系焦作市财政局副局长）