目前，无论中央还是地方，财政支出范围涵盖了公共和竞争性两个性质完全不同的领域，政府往往不经意地干了市场该干、也可以干好的事情，而一些完全应该由政府承担起的支出责任，反而搁在了一边。公共支出的配置范围与我国市场化实际进程的背离（若把预算外支出考虑进来，其背离的程度更大），势必引发政府与市场的矛盾和冲突。当前经济、社会中的许多令人关注的热点问题，如农民负担、分配不公、工资拖欠、环境污染、失业增加、结构扭曲等等，实质上是这种矛盾和冲突的反映。在市场化改革不断推进的过程中，公共支出范围调整滞后，使因市场化而显现出来的许多矛盾和风险难以及时化解，以致于问题越积越多，到了非解决不可的地步了。

重新认识公共支出的性质

公共支出的配置范围与其性质有关。一般地说，公共支出的性质决定其配置的范围。我国目前公共支出范围调整滞后，并出现种种问题，与对公共支出的性质缺乏认识有关。

西方国家以“市场失灵”为逻辑起点来确认公共支出存在的合理性和必要性，并以此界定公共支出的范围。既然市场失灵是公共支出存在的依据，那么，公共支出的配置范围就只能是在市场失灵的领域，即公共领域。如果在此之外配置公共支出，则改变了公共支出的性质，违背了公共支出自身的要求。我国公共支出存在大量错位配置的情况，与此密切相关。

西方经济学认为，以下事务是市场不能解决的，属于公共领域，需要政府承担起这方面的支出责任。诸如公共产品、公共服务的提供或直接生产，如法律秩序、公共安全、垃圾处理等；生产和消费中的外部效应，包括负的外部效应，如污染，以及正的外部效应，如基础科学研究；垄断；收入分配不公；信息不充分；经济波动；等等。

在市场化背景下来探讨公共支出的性质，可以从市场经济的角度来观察和看待当前面临的各种问题。从逻辑上看，西方对公共支出的性质及其配置范围的理论解释是成立的。但这种解释是基于市场经济的社会价值观念来给出一种正面的肯定性判断：政府“应该”承担什么样的支出责任，“必须”履行什么样的职能。

在此，不妨提出一种“反面”的理论解释，即：基于市场经济这个前提给出一种反面的否定性判断，对于前面列举的市场解决不了的问题，如果政府“不”承担相应的支出责任，那么将会出现什么样的景象？可能会陷入一片混乱之中，导致诸如法律秩序丧失、生命与财产随时都有被剥夺的危险、相互欺诈、以邻为壑、环境污染、两极分化、经济动荡等等。可以看出，这些都是“公共风险”，可能会给社会全体成员都带来损害，从而降低社会福利总水平。这样的景象，当然是谁也不愿看到的。在社会历史进程中，由于公共风险未被当时的人们所充分认识而变成了事实的情况并不少见，资本主义初期的社会景象即是一个很典型的例子。这就是说，对于市场解决不了的问题——公共风险，还得由政府这个公共机构来承担起责任。不是市场失灵，而是公共风险，使公共支出才有了终极存在的合理性和必要性。市场为什么失灵？就在于它化解不了公共风险。这种分析不是从既定事实来得出结论，而是依据不确定性的情况（公共风险）来考虑政府的支出责任及其支出范围，以防范上述景象变成事实。从这个角度来解释公共支出的性质，也许更具有说服力。

根据上面的论述，可以归纳出这样一种逻辑关系：公共风险——市场失灵——公共支出。进一步简化为：公共风险——公共支出。这比借助于市场失灵来解释公共支出的性质更具有直接性。一方面，公共支出是公共风险要求的一种结果，即公共风险决定了公共支出，它因公共风险的产生而存在，随公共风险的扩大而扩张。另一方面，公共支出又是化解公共风险的手段或工具，即公共风险是通过公共支出而化于无形的，故前文描述的极端混乱景象在现实生活中并未呈现出来。问题与解决问题的手段总是一同产生。但若没有了这个手段，那么，化于无形的公共风险就会完全地呈现在我们的面前。

公共风险决定公共支出，公共支出防范和化解公共风险

人类社会总是面临着各种各样的风险。从性质上来分析，这些风险可以划分为私人风险和公共风险两大类。

私人风险是指产生“孤立”影响的风险。风险事件的发生是独立的、偶然的，在此处发生，并不意味着在彼处也必然发生。这类风险可以由市场机制来防范和化解。如保险市场，通过将风险在时空上分散、转移，使企业和家庭的某种风险化于无形。

公共风险是一种产生“社会性影响”的风险，有很强的外部性。它有三个特征：一是内在关联性（或传染性）。公共风险在发生过程中，对企业和家庭来说，是相互关联、相互影响的，因而具有“传染性”。如癌症，是一种很可怕的疾病，但不会传染，是一种私人风险。而艾滋病则不同，有很强的传染性，危害社会，构成公共风险。二是不可分割性。公共风险对每一个企业和家庭来说，是必然的，不可逃避的。如通货膨胀、环境污染、刑事犯罪等，在未来发生的时间、方式是不确定的，但社会成员遭受损害的可能性是同等的，谁也逃避不了。三是隐蔽性。公共风险很难正面识别，往往累积到了快要爆发的程度才被发现、才引起重视。如分配不公导致的两极分化，其产生的公共风险——使社会陷入动荡、无序状态的风险——是人类历史上破坏性后果反复出现之后才被社会所认识。如环境污染引发的公共风险——威胁人类生存的风险——也往往是等到非常严重的地步才引起重视，采取措施。再如生物技术、网络技术，对人类社会未来发展带来的公共风险，现在还未被认识到，也许同样要累积到一定程度的时候，才能被社会所认识。因此，公共风险的防范和化解通常表现为亡羊补牢的事后行为。历史上是这样，现在亦同样如此。

上述三个特征决定了公共风险的属性，它与市场机制的规则——市场参与者的风险责任必须是明晰的——不相吻合，说明公共风险只能由政府来防范和化解，也就是要由政府来承担起相应的支出责任。

私人风险与市场相匹配，公共风险与政府相匹配

这种对应关系作为一种制度安排，应当说是一种有效率的选择。这已为中外社会实践正反两个方面的经验教训所证明。很显然，这种对应关系是调整公共支出范围的基本出发点。以此为起点，结合公共支出的性质，可以用两种方法来分析公共支出范围的界定过程。

1.风险归宿分析法

这一方法的理论依据来自“公共风险决定公共支出”的原理，其关键在于公共风险的确定。不言而喻，只要把公共风险与私人风险区分开来，公共支出的范围自然也就随之确定了。但在现实经济生活中，要把两者区分开来并不是一件很容易的事情，尤其对于一些还未被人们所认识的风险来说，要分清它们属于公共风险，还是属于私人风险就更难了。在此，可用风险归宿法来解决这一问题。

面对经济、社会中各种各样的风险，人们难以直接判别其属性。但风险总有一个最终的归宿，在市场经济条件下，风险归宿一是市场，二是政府，或者两者共同承担。这样，就可以分以下几个步骤来分析：

第一步，假设人们面对的所有风险都是私人风险，没有公共风险，都可以交给市场去防范和化解。做出这个假设的理由，来自市场经济的历史必然性和天然合理性。

第二步，分析各种风险的具体内容及其属性。如教育，有普通教育、职业教育、成人教育、远程教育、留学教育、特殊教育、干部教育等等。其中普通教育又可以分为学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、高等教育等。所有这些种类的教育如果全部交给市场，政府不承担任何支出责任的话，我们就可以对各种教育可能的状况及其导致的风险进行评估。如基础教育，政府不承担任何支出责任的情况下，可能的状况是教育短缺，导致的风险是文盲的增多、劳动者素质下降、国民素质下降、贫困面扩大，其风险是不可转移的，显然支出责任应由政府承担。对于高等教育，可能的状况只是不足，导致的风险是高级人才不足、国民素质不高、技术进步放缓，这些风险可以部分转移，如引进外部人才、鼓励自学成才等，支出责任可以由政府和市场共同承担。而留学教育可能的状况是没有什么变化，有风险也仅仅是经营性风险，没有关联性，支出责任完全可以由市场承担。

第三步，确定风险归宿。根据风险评估的结果，确定所有风险的归宿。若风险仍回归到政府，也就是说，政府现在不承担支出责任，将来还得承担，则表明这种风险是公共风险，要政府“马上行动”，现在就必须做出支出安排去防范和化解。无数例子表明，如果现在放弃基础教育的支出责任，虽会减轻现在的财政压力，但未来支出责任仍会回到政府身上，即风险归宿是政府，属于公共风险，因而政府在确定现行的支出范围时，应承担起基础教育的全部支出责任。

第四步，按照上面的步骤，对假设情况下的所有风险逐一做出评估，即可确定公共支出的配置范围。

2.反向假设分析法

这一方法的理论依据来自“公共支出的使命是防范和化解公共风险”的原理，其关键是检验现有的公共支出是否全部用于防范和化解公共风险。

这一方法的基本内涵是：如果政府不承担某项支出责任，结果会怎么样？变坏——导致公共风险；不变或变好——没有导致公共风险。若是前者，表明政府承担的支出责任是正当的；若是后者，则表明政府承担的支出责任是不正当的，因为它违背了公共支出的使命。这个过程可以分为以下几个步骤：

第一步，假设所有的公共支出项目都是不正当的。做出这项假设的理由是，公共支出的配置范围不具有天然的合理性。

第二步，对各项支出的正当性，用反向假设法进行检验。以公检法支出、挖潜改造支出和流动资金拨款三项支出为例来简单说明。如果取消公检法支出，则必然引发公共风险，导致犯罪率上升、生命与财产没有保障、失去社会公正等等，说明政府承担支出责任是应当的。而取消挖潜改造支出和流动资金拨款，则不会引发公共风险，说明政府不应承担支出责任。

第三步，对正当性检验的结果进行汇总，去掉非正当性的支出项目，新的公共支出范围也就确定下来。

上述两种方法不是截然分开，实际上是同一个问题的两个方面，是互补的。第一种方法可以解决我们平常所说的“缺位”问题，通过对各种风险归宿的分析，“筛选”出公共风险，可以使所有的公共风险自然地与公共支出相匹配，从而弥补支出“缺位”。第二种方法可以解决“越位”的问题，通过反向假设检验，“越位”的支出项目自然消除，使所有的公共支出与公共风险相匹配。这样，“缺位”与“越位”没有了，公共支出范围的调整也就到位了。

（作者为财政部科研所博士生导师）