编者按：

县级财政困难一直是困扰经济欠发达地区财政部门的大问题。这个问题解决的如何，关系到县域经济的发展，也关系到社会的稳定。四川省财政厅从“九五”期间开始，就一直把解决县级财政困难做为“基石工程”来抓，积极从体制、机制中寻求县级财政自我发展、自我壮大的有效途径，取得了明显成效。现将他们的经验分绍给大家。

县级财政是国家财政的重要基石。四川省随着经济社会的发展与进步，县级财政收入保持了一定增长，财力水平有所提高，财政状况有了一定程度的改善。但由于多种因素的影响和制约，全省196个县级财政单位中，部分农业大县、人口大县和少数民族县财政运行中还存在一些突出矛盾和问题，财政收入增长乏力，“基石”并牢固。“九五”期间，全省县级地方财政收入年均递增14.23%，增幅呈逐年减缓趋势；财政供养人员基数大，增长快，人均财力水平低，收支矛盾尖锐，2000年县级人均财力10532元，人均财力在7500元以下的有50个县，占总县数的27.27%；赤字、债务负担沉重，财政风险加剧。县级财政困难问题的形成和发展有其深刻的体制、政策和管理基础等方面的原因，是长期积聚的结果。因此，解决困难的办法也应该是多元的。除了上级财政的直接支持与帮助外，更多的需要从体制、机制中寻求县级财政的自我发展、自我壮大的有效途径。因此，“九五”以来，四川省财政一直致力于县级财政管理体制的完善与优化，在建立健全激励与约束机制上做文章，在推进改革、强化管理上下工夫，通过省、市、县三级财政齐抓共管、协调联动、帮促结合，促进县域经济的发展和财政管理水平的提高，切实帮助提高县级财政的基本保障能力，取得明显成效。县级财政状况有了较大的改善，财力水平逐年提高，县级人均财力由1995年的6255元增至2001年的13397元，其中，人均财力最低的县由1995年的3742元增至2001年的7772元，增长1倍多，县与县之间的财力差距也在逐步缩小，从1995年的9.48倍缩小至2001年的6.22倍。

一、理顺体制，积极构建财政发展的制度平台

体制上的倾斜和照顾是对下级财政的最大支持和帮助。在历次体制调整中，我们始终注意克服“重集中、轻放权”的片面倾向，坚持在体制上对县级财政予以特殊照顾。

1994年实施分税制财政体制后，我们按照中央推出的分税制框架，在继续维持原包干体制既得利益分配格局的同时，不折不扣地将中央分税制政策落实到县，实施“双轨”运行。省级财政没有上收原本属于省以下各级的地方税种，也没有从各地1993年所实现的收入基数中挖掉一块，或在地方分享的增值税中参与分成，更没有对中央返还地方的增量再作任何集中，这种体制安排充分调动了基层财政培植财源、增收节支、强化管理的积极性，发挥了财政体制改革的正面效应。

为了进一步适应我省经济发展和各项改革的需要，调动各级政府增收节支的积极性，逐步理顺省与市（州）财政分配关系，根据中央部署，我省从2000年1月1日起，按照“财权与事权结合、维持既得利益、实行增量调整”的原则，在维持现行省与市（州）事权划分的基础上，调整了省与市（州）财政管理体制。除少数民族地区继续维持原递增补助体制外，取消了其他地区的“递增包干”办法，实行规范的分税制财政体制。在调整过程中，省级财政对达州、南充、巴中、自贡等部分困难地区给予了基数照顾。省对市（州）体制确定后，市对县以及县对乡（镇）也按照规范的分税制框架的要求，逐步调整了各级间的财政分配关系。从两年来的运行情况看，新体制取得积极成效。一方面进一步增强了各地发展意识，调动了地方努力增收的积极性，各级政府的理财思路发生了转变，依法治税、依法理财的观念明显增强，财税管理更加规范；另一方面市、州之间财力不平衡的状况有了初步改善，基本建立起县级财力增长与自身经济发展水平正相关的增长机制。

二、齐抓共管，切实加大上级财政对下帮扶力度

近年来，我们按照建立公共财政基本框架的要求，合理界定各级财政的事权范围，明确提出了省、市、县各级财政的支出责任：县级财政首先保证机关事业单位工资发放，保本级行政管理以及基础教育、医疗卫生、社会保障等重点支出；在上述两类支出没有得到充分保证的情况下，不得将财政资金投入到竞争性经济领域。省、市级财政除了保证政权机构正常运转外，要安排部分资金用于调节地区间的财力分布格局，保证基层政权的正常运转；对跨县市的区域性基础设施建设和公共服务等支出责任原则上由省市两级政府承担。基于这种权责框架，在县级财政立足自身、深化改革、加快发展、努力增强自我保障能力的前提下，省、市财政不断加大对县级财政的支持力度，切实提高县级财政的基本保障能力。

1.建立衡量县级财政困难的标准体系。一是建立了县级收入的计量模型，根据县级的税基以及财政收入与同期经济增长的关系，考虑各地的经济结构以及影响地方财政收支的主要政策因素，建立数学模型计算县级的标准财政收入，据此确定县级标准财力。二是公平、公正选择相关因素，建立标准财政供养人口模型，根据财政供养人口占总人口的比重，总人口和财政供养人口增长率予以修正，据此确定标准财政供养人员。三是按照国家和省出台的工资政策确定人员经费标准，根据幅员面积、道路里程、海拔高度、道路等级等行政成本确定标准公用经费定额，据此分档确定县级财政基本支出需求。

2.建立规范的转移支付制度，改革专项资金管理方式。1995年，中央开始实施过渡期财政转移支付制度。参照中央财政的转移支付办法，结合我省县域经济发展不平衡、财力差异大的实际，按照客观公正、突出重点的原则，建立了省对市、县的财政转移支付制度，转移支付资金大部分直接计算分配到县级。近年来，经过技术上不断完善和内容上不断扩展，我省已经形成包括天然林转移支付、民族地区特殊转移支付、民族地区政策性转移支付、工资转移支付、过渡期转移支付等在内的转移支付体系，对缓解县级财政困难和均衡地区间、县与县之间财力水平发挥了重要作用。今年以来，省级财政按照当前财政改革的总体要求，继续对现有的多种转移支付和财政困难补助资金进行了归并和集中。目前，我省以财力性转移支付为主体，以社会保障、教育、农业等专项转移支付为辅助的财政转移支付体系已经基本形成。

3.切实加大转移支付力度。近年来，在中央财政的大力支持下，我省省、市两级财政部门通过大力调整支出结构，压缩一般性专项资金，逐年增加对下财力补助。1995至2001年间，中央和省级财政通过过渡期转移支付、结算财力转移支付、工资性转移支付以及天然林保护、退耕还林、社会保障等多种形式对市、县给予支持，资金规模达187亿元。其中，2001年中央和省级财政对县（市、区）的财力补助规模达58亿元，占当年县级可用财力的26.24%。

三、优化机制，激励与约束并行

“九五”以来，为了充分调动市、县政府发展经济、壮大财源、深化改革、加强管理的积极性，省级财政依据不同时期财政工作的目标和重点，不断完善对县级财政工作的考核奖惩办法，建立健全了省级财政纵向管理的激励约束机制。

1.“以奖代补、以惩促平”机制。按《预算法》规定，一级政府一级预算，财政收支自行安排，自求平衡。因此，上级对下级制定的增收节支措施应主要体现在督促和约束上，为下级外加自求平衡的压力和动力。根据这一原则，省财政在1996-1998年期间，积极探索建立了对县级财政“以奖代补、以惩促平”的自求平衡机制：

一是明确提出，在任何时候、任何情况下都不把赤字数额大小作为衡量财政困难程度的主要依据。衡量财政困难程度的主要依据是当地人均财力与供给人均最低必要财力的差额。根据这一原则，省级财政对下的决算财力补助、转移支付、体制上解下补的依据都是财力差额，而不是赤字数额，从制度上根本否定了“不摆赤字吃亏”的错误认识，有利于增强县级财政自求平衡意识。

二是奖励平衡，惩罚赤字，以奖代补，以惩促平。按供给人均财力将县（市、区）分为倒差（供给人均财力小于供给人均最低必要财力）、平衡（供给人均财力等于供给人均最低必要财力）、顺差（供给人均财力大于供给人均最低必要财力）三类，并分别制定奖惩原则：对倒差县实现当年平衡或赤字小于倒差额的，次年决算给予消化数（即差额减少数）一定比例的财力奖励，以奖代补，并在对特困县转移支付时优先照顾；赤字大于差额的，次年决算不予补助。对平衡县实现平衡的，不奖不惩；实现净结余的，次年给予工作奖励；出现赤字的，次年停办部分专款。对顺差县，净结余数大于顺差额的给予工作奖励；净结余数小于顺差额或只实现平衡，没有净结余的不奖不惩；对出现赤字的，停办部分专款，并通报批评。

三是将财政工作纳入政府政绩考核，作为目标管理评奖、考核提干的重要内容。省政府每年对上年平衡工作最好和最差的各两个地市州本级和10个县，财政供给人口增加最少和最多的各两个地市州本级和10个县通报表彰或批评。

2.“上下联动、帮促脱困”机制。1999年开始，省级财政针对县级财政发展中出现的新情况、新问题，及时提出了“县级财政立足自身发展、省市尽力帮扶、上下协调联动、监督调控有效”的县级财政脱困机制，通过各项综合指标的考核评定，实施客观、公正的财力奖励。具体考核内容：一是财政收入目标考核。根据各地的经济发展水平、经济规模、经济结构以及影响地方财政收入的主要政策因素，确定各地标准收入能力。二是财政供养人员控制考核。根据农业人口、非农业人口、农业用地面积、居民点面积、中小学学生人数等相关指标，计算确定标准财政供养人口，再根据近年来的全省实际增长因素予以修正确定各地的财政供养人员。三是机关事业单位工资发放的考核。从预算和资金上是否保证了国家统一工资政策规定的标准工资，按月及时发放应由财政负担的工资。四是财政平衡情况考核。严格按照《预算法》的规定，不打赤字预算，年终决算实现收支平衡。五是市州对所属困难县的帮扶情况考核。主要考核所属县之间、市州本级与县级之间的财力差距是否缩小。

四、深化改革，以改革强管理，以管理促效益

近年来，我省通过“抓两头、带中间”（即抓好省级和乡镇两级带动市、县两级）的改革推进模式，全面推进县级财政改革，明确提出了要通过对预算编制、预算执行、预算监督等一整套制度体系的系统改革，努力实现县级财政管理的法制化、规范化和科学化。同时，要以建立社会主义公共财政基本框架为目标，把管理模式的改革与公共财政体制下财政职能的转变、与政府间财权与事权的规范结合起来，努力实现财政运行机制的全面创新。要通过改革体现财政支出结构调整的积极成果，使各级财政逐步退出一般竞争性领域和经营性领域，并切实改变政府财力分散格局，真正做到集中财力办大事；要通过改革促进传统理财观念的更新和资金分配模式的转变，按照客观公正、公开透明的原则，规范资金分配行为；要通过改革实现财政促进经济社会发展的政策体系创新，按照市场化原则，综合运用财政政策扶持和资金支持手段，促进区域经济的全面健康发展。

目前，我省县级财政改革已经取得突破。全省部分县（市、区）开展了部门预算改革试点，在预算内外资金的统筹管理和综合预算编制方面取得积极成果。遵循由浅入深、由易到难的改革步骤，以清理、归并单位银行账户为切入点，以全面推进工资直接支付为突破口，全面推进国库集中支付改革。目前，全省大部分县（市、区）先后成立了集中支付中心和会计集中核算中心，146个县、2148个乡镇实现了工资直接支付，集中支付范围已扩大到政府采购、专项拨款以及企业离退休人员养老金发放等领域；非税收入管理改革取得突破性进展，95个县（市、区）对非税收入实行了“单位开票，银行代收，财政统管”的改革，累计代收资金已达71.5亿元；乡镇财政改革全面推进，全省已有2381个乡镇实行了乡镇财政综合预算和“零户统管”办法，占乡镇总数的46%。