深化国有企业改革与建立公共财政是我国当前经济生活中令人瞩目的两件大事，但在公共财政与国有企业的关系问题上，不少人存有一种误解，认为二者之间是“鱼”和“熊掌”的关系：既然要建立公共财政，那就要求财政对各种经济成份的企业一视同仁，如果财政单单给予国有企业补贴或税收方面的优惠，或者财政仅要求国有企业上缴利润，那么这些行为本身就有违公共财政的本意。应当说，产生这种误解的根源在于没有正确把握公共财政的内涵。的确，“一视同仁”是公共财政的一个重要特征，但公共财政的首要的和根本的特征还在于弥补市场失灵、为社会提供公共服务，这一特征可概括为“公共性”。而国有企业可以在特定的场合作为政府弥补市场失灵的政策工具，因此，财政与国有企业之间的特殊联系就成为财政为社会提供公共服务的一种必要手段。换句话说，尽管此时财政给予国有企业某些特殊的待遇，但由于其起因和目的都服从于公共性，因而在“区别对待”现象的背后恰恰体现出对全体社会成员的“一视同仁”。公共财政的建立与国有企业的存在并不矛盾。

首先，公共财政理论的分析思路可以简单表示为：市场有效→市场失灵→公共的或政府的介入→财政干预。即在充分竞争的条件下，市场经济能够在自发运行的基础上，依靠自身的力量，达到资源的有效配置状态。但是，市场经济并非万能，市场机制并非在任何领域、任何状态下都能够充分展开。在市场失灵时，如果任其发展，市场经济体系本身将无法存续下去，必须加以克服和纠正。克服市场失灵问题需要有公共的或集体活动的介入，并且以非市场机制的方式进行干预，才能在一定程度上加以纠正。而公共活动只能由作为社会生活组织者的政府来体现，这就决定了政府必须对市场失灵进行干预，以克服和矫正市场的不足与缺陷。而政府干预的必要性，决定着政府财政也必须介入其间，参与到政府对市场失灵问题的克服和纠正中去，并且通过自身的收支活动，服务和支持政府的这类干预活动。

其次，建立国有企业，进行公共生产，是政府弥补市场失灵的可供选择的政策工具。公共财政理论认为，针对种种形式的市场失灵现象，政府可以根据具体情况，采用税收、补贴、管制、公共生产即建立国有企业等政策措施解决。比如环境保护，政府可以对居民和企业的污染环境行为进行必要的限制；也可以将治理环境的任务交由特定的私人企业来完成，政府则在财政方面（如通过财政补贴、税收优惠等手段）给予私人企业相应的补偿；还可以由政府投资设立国有企业，专门从事环境保护。为了维护国有企业的正常运营，政府要在财政上予以支持。

值得注意的是，尽管有多种政策工具可供选择，但事实上没有一种干预手段能够尽善尽美。第一，就政府管制来说，如果采取“一刀切”确定治污的措施，显然忽视了不同居民和企业的不同特点；而如果要对不同居民和企业的污染环境行为分别予以限制，显然在技术层面上又难以操作，其代价必定高昂；同时，管制本身并无法解决环境污染问题。第二，如果采取政府负责提供环保服务、同时交由私人企业具体执行的方式，那就会遇到一个如何在财政上给予私人企业补贴的问题：政府难以正确了解私人企业在生产经营和财务方面的真实信息，而这种信息上的劣势将使政府在与私人企业签订有关环保的合约时处于不利地位。第三，如果采取政府直接投资设立并经营国有企业，从事环保服务的方式，那么政府可以通过介入国有企业的生产经营活动来了解有关的财务信息，从而能够在财政方面正确地给予相应的支持；但问题是：政府要么承担起国有资产的管理和经营之责，这可能因政企职责不分而使国有企业的经营效率低下；要么仅承担国有资产的管理之责，而放开国有企业的经营权，此时却又凸显出信息不对称的问题（类似于政府和私人企业之间）。可见，在解决市场失灵方面，尽管有这么多政策工具，却没有一种干预手段可以做到完美无缺，具体要采取哪一种干预方式还有待于进行正确的成本—收益比较和分析。不过，可以肯定的是，虽然存在缺憾，建立国有企业，进行公共生产却是政府在弥补市场失灵方面可供选择的重要组织形式和政策工具，因此，国有企业在市场经济中存在的必要性是公共财政理论的内在逻辑。更确切地说，在公共财政的理论框架内，建立公共财政与国有企业的存在并不矛盾。

以上分析为我们揭示了我国在建立公共财政和推进国有企业改革的过程中应遵循的基本思路，即在推进国有企业改革方面，应当遵循“分类改革，有进有退”的基本思路；财政改革应适应国企改革的需要，按照“分类管理，分别对待”的思路进行。具体来说，在国有企业改革方面，政府在收缩国有经济分布战线的过程中，应当区分具有公共性特征的非经营性国有企业和不具备公共性特征的经营性国有企业，继续保留乃至进一步介入非经营性国有企业，而逐步减少经营性国有企业的活动空间。在财政管理方面，以公共财政改革为契机，区分侧重于管理并服务于非经营性国有企业的公共财政与侧重于管理并服务于经营性国有企业的国有资本财政，以适应国有企业改革的需要。

我国经历了20多年的经济改革历程，国有企业仍然在国民经济中发挥着主导的作用，国有资产在全社会总资产中占有相当大的比重。然而，由于不少国有企业始终难以克服其因公共产权而引致的政企不分、产权虚置的问题，加上它们大多承担着一定的社会职能，背负着较为沉重的税费负担等，很难在市场竞争中与其他经济成份的企业相抗衡，在总体上出现经营绩效低下的问题。因此，深化国有企业改革，推进国有经济的战略性重组无疑是一项正确的政策抉择。国有企业的改革和国有经济的重组需要把握正确的思路，关键是要看国有企业到底是涉足市场失灵领域，还是涉足市场有效领域。如果涉足市场失效领域，那么政府及其财政就有加以扶持的必要，应当不退反进。如果国有企业分布于市场有效领域，如一般加工制造业、商业、服务业等，那就要视其是否有市场竞争力，如果有竞争力，那就无须退出，继续经营；如果缺乏竞争力，那就应当尽早退出。

考虑到财政与国有企业之间的密切联系，在推进国有企业改革的过程中，财政管理方式也应该进行相应的调整和转变。与多数市场经济发达国家一样，由于分布于市场失灵领域的国有企业通常不是作为纯粹的营利性市场主体出现，而是承担了政府赋予其的某些社会职能，因此，在这些非经营性国有企业运作的过程中，财政必须对国有企业因承担社会职能而发生的政策性成本进行补偿，还要介入这些国有企业的生产经营过程，对其进行必要的管理，由此形成了具有公共性特征的公共财政。同时，我国目前尚有大量经营性国有资产分布于市场竞争领域，对于这些经营性国有资产，政府管理的基本思路是为其创造公平竞争的市场环境，使其能够与私营企业一起在竞争中求得生存和发展。财政在这方面的作用主要是对经营性国有企业的投资与运营进行宏观方面的监督和管理，以保证国有资产的保值和增值，如果这些企业出现亏损，政府不能给予财政补贴。尽管在特定情况下，财政可以通过注入新资本的方式给予支持，但这种支持应当予以十分严格的限制。

由此，根据我国特定的国情，国有企业改革应当区分非经营性国有企业和经营性国有企业两种类型，有进有退，进退适度。为适应国有企业改革的需要，财政改革必须在努力建立公共财政的同时，建立国有资本财政，从而在公共财政和国有资本财政这两种既区别又联系的财政类型所共同构成的双元财政模式之内，对不同性质的国有企业采取不同的财政管理方式。