乡镇撤并后，旧有的经济基础薄弱、财源不足和财政体制不健全等问题尚未得到根本解决，又增添了债务增加、部分财源建设停滞、资产短缺与闲置浪费并存等新的难题。化解乡镇财政风险、提高乡镇财政运行质量刻不容缓。

乡镇撤并后财政风险的表现

1.政府债务、财政连带债务所导致的债务风险。一是盲目投资，包袱沉重。由于一些乡镇不考虑当地经济发展水平和财政承担能力，大上项目，盲目投资，有的项目难以产生效益，致使债务难以偿还。二是接收产权改造债务，雪上加霜。一些乡镇对兴办企业盲目担保，最终产权属于政府，而对部分企业的产权改造收入远远抵不上债务数额；也有个别乡镇为获得产权改造现款使用，不惜背上沉重的债务包袱。某地因接收产权改造企业所形成的债务，占撤并后乡镇债务总量的三成。这种现象在乡镇撤并过程中是较为普遍的。三是突击花钱，新增债务。有些乡镇撤并时在封账、冻结账户之前，突击花钱、举债花钱，使得一部分支出失去真实性、合法性。还有极少数部门、单位不顾上级三令五申，乱发钱物，使这部分债务落到了新组建乡镇财政身上。另外，乡镇撤并后，乡镇债权清理责任不明确，措施不实，债权权属变更进展缓慢。与此同时，村组债务逐步上升得不到控制，数额大。有一个镇村级负债达3800万元，村平负债12.2万元，其中负债严重的村达20万元。如果是经济基础较差的两个乡镇合并，更使债务成为沉重的包袱。

2.财政收支矛盾加剧所导致的财政赤字风险。一是乡镇财政财源后劲不足，收入增长缓慢。部分乡镇企业由于缺乏高科技含量的产品，竞争力不强，已处停产、半停产状况，致使工商税收增收潜力不大。有些财源建设项目因乡镇撤并缺乏后续投入处于停滞状态。而农产品价格降低，农民收入减少所导致的农业税收正常下降以及因偷、逃、漏税所形成的农业税下降，都导致了乡镇财政收入的减少。二是财政刚性支出增加，支出控制困难。一方面，由于乡镇撤并后人事制度改革滞后，财政供养人员变化不大，各类硬性支出名目繁多。另一方面，乡镇财政的“缺位”与“越位”现象仍然存在，许多应由市场提供的商品和社会、个人负担的支出仍然背在财政身上，这种供给制分配方式扭曲了分配关系，加重了财政负担。此外，增资性支出增加，不少乡镇财政保支出难度加大。三是深层次问题亟待解决，收支矛盾加剧。从纵向看，乡镇撤并后，财政体制仍维系旧有体制，虽核定了收入基数，但没有从根本上解决老体制遗留下来的苦乐不均问题，对支出基数仍然实行包干体制，造成人均财力悬殊过大；从横向看，由于历史原因和自身改革滞后，尤其是产业结构上的不合理性和各乡镇在产业结构或农业产业化调整过程中的重复性投入，给乡镇经济增长带来巨大压力，影响了财政收入的增长。尤其应该引起重视的是，近年来乡镇财政收入被列入考核指标，基层为完成任务，在没有税源的情况下，有的搞“列收列支”，有的征“过头税”，有的搞“空转”。某地部分乡镇仅2000年就虚增税收500多万元，采取高额回扣的方式“拉税”400多万元。

3.财务与资产管理滞后所导致的社会经济运行风险。一是税收和财政财务管理难度加大。首先，乡镇撤并后，新组建乡镇在财政预算、基层财务管理上的接轨并未理顺。财政财务管理制度、管理模式、经费支出渠道、支出标准不统一。还有些乡镇撤并后在财政支出上向高标准看齐，造成财政支出扩张。其次，乡镇撤并后，乡镇财政管辖的区域、范围扩大，但工作思路和管理水平跟不上新的变化。特别是随着乡镇机构改革的日益临近，乡镇财税人员人心不稳，这都直接影响税收征管和财政财务管理工作的正常运转。第三，有些地方和部门为了局部利益，以费挤税、任意减免和拖欠税款屡见不鲜，私营企业、个体工商户偷漏税严重。特别是乡镇撤并后，企业在产权和所有制改革中形成的呆滞欠税及在发生破产、解散等终止经营行为时形成的“死欠”在急剧上升，由此造成的税收流失日益严重。二是资产管理和运营不畅。被撤并的乡镇政府原驻地失去了经济文化中心的重要地位，房产、基础设施等资产大量闲置，无法盘活。如某地被撤销的13个乡镇闲置资产近15000万元。由于“副中心”地皮跌价，房产无人问津，造成了资产的巨大浪费，原政府驻地经济运行环境恶化和运行质量下降。

乡镇撤并后财政风险的化解对策

化解乡镇撤并后乡镇财政风险，必须在乡镇财政体制、运行机制和债务风险防范机制上实现突破。

1.在完善乡镇财政体制上实现突破。一是认真解决事权在下、财权在上、财权制约事权、事权拖累财权等责权利相背离的问题，将面向乡镇基层和适合乡镇管理的人、财、物权利下放到基层。要按照公共财政体制的要求，把财政职能明确定位在保证政府机关运转、为乡镇提供公共产品和服务、增加对农业科教事业和社会保障事业的投入以及创造良好的经济发展环境等方面。在支出方式上，取消单位账户，在建立乡镇金库的基础上实行国库单一账户制。在此前提下，人员经费由财政根据编制定额，委托银行按月支付；项目资金、会议费和公用经费实行政府采购，由财政直接拨给供货单位和劳务提供者；其它开支由单位根据预算定额，实行报账制管理。真正做到乡人乡管、乡财乡理、乡事乡办，从根本上强化乡镇财政的基础功能，促进乡镇政权建设和乡镇经济社会事业的全面发展。二是按照分税制的原则，建立相对独立的乡镇财政税收体系，在合理确定收入基数和支出范围的同时，把属于乡镇的收入以及有利于乡镇征管的税种作为乡镇财政的固定收入，使乡镇拥有自己的当家税种，改变基层收入层层集中的做法。三是从立法、司法、执法和行政上确定乡镇的财权与事权，保证乡镇财政拥有属于本级范围的、稳定的、能够满足于乡镇事权支出需要的税源体系，.建立乡镇财政自求平衡的内在机制，调动乡镇增收节支的积极性。应根据分类指导的原则，在划分税种、核定收支的基础上，对不同类型的乡镇采取各不相同的财政政策。对经济实力较强的乡镇实行定额上交，逐年递增的体制；对经济基础一般，收入潜力较小的乡镇实行定额上交，一年一定的体制；对经济基础较差或收不保支的乡镇实行定额补助，逐年递减的体制。

2.在财政运行机制上实现突破。乡镇财政要改革预算编制方式，建立科学、合理的复式预算体系。一是加强对各类收入的统一管理。把预算外收入、规费收入和罚没收入统一纳入财政管理。切实按照收支平衡的原则规范预算程序，硬化预算约束，将政府同一预算年度的收支，按其不同的来源、用途和性质，进行准确、完整地汇编，以特定用途的收入来源保证特定用途的支出项目，并使收支之间保持相对平衡和稳定的对应关系。二是根据收支平衡的原则安排各项支出。当前要配合人事制度改革，在减员增效的基础上，以本级的正常税收收入来保证政府职能的正常运转和人员经费的供给。同时，必须进行财政收支监控等配套制度的改革，促使乡镇在自我约束、自求平衡的基础上优化收支结构，完善财政体制，为乡镇财政创造一个稳固、平衡的运行机制。

3.在债务风险防范机制上实现突破。防范债务风险，必须完善制衡体系，从源头抓起，防止债务的无序增长。同时，要加大清欠还债力度，清债减负。一是加强风险预测和防范意识。新组建的乡镇政府和财政部门要摸清债务底数，抓紧研究防范和化解债务风险的有效措施。财政要充分估计预算年度内可能出现的风险，并留有一定的后备财力用于防范风险。二是限定内（外）债使用范围。分清哪些项目先上，哪些项目后上；哪些项目利用内资，哪些项目利用外资。在外资使用上，有选择地用于目前仍需要政府财政直接扶持的竞争性领域内的经济项目，建设后备财源，增强财政后劲，以提供充足的偿债资金来源；同时，投入地方基础设施、公用事业建设项目。三是加强项目管理。要发挥财政监督职能，逐步建立起政府内（外）债使用效益考核机制，如进行支出效率评估等，大力提高内（外）债资金的使用效益。四是做好债权权属变更。要从法律关系上重新明确债权权属关系，防止资产损失。同时，在清理对外投资、房产租赁协议的基础上，与接受投资方、房产租赁人重新订立协议，防止发生法律纠纷。对于未达账的乡镇专用基金收入、其他收入、欠缴的税费等，要与欠缴单位或个人进一步清理落实，防止流失。