荆门是湖北省最早推行部门预算改革的地级市，2001年编制的市直部门预算在市人大五届四次会议上通过。从运行的情况看，成效是显著的，基本做到了从预算编制到执行的公开透明、细化规范，初步建立了新型的财政管理体制。但在实践中也遇到了一些新问题，需采取相应的政策措施加以研究解决，进一步完善部门预算管理机制。

一、预算科目体系设置问题

我国现行的预算科目体系基本上是针对预算内收支建立的，而大量的预算外收支，甚至包括社会保障基金这类关系国计民生的资金均游离于预算科目体系之外，严重影响了财政资金综合效益的发挥，制约了预算的细化。因此，建议将预算收支科目按“部门”、“功能”和“经济”进行分类设置。“部门分类”主要依据预算部门的性能和管理级次，按立法、司法、行政及军队（含武警）、社会团体、事业、企业等顺序设置。荆门市结合实际，划分为领导机关、综合经济管理部门、公检法部门、一般行政部门、一般事业单位、各类学校等六类。“功能分类”侧重在支出上作结构变动，根据我国的国情，大致可设置11类，具体是：一般公共服务、国防、公共安全、教育、文化体育及宗教、社会保障、医疗卫生、环境保护、城镇住房与社区、经济事务、未划分的财政支出等。荆门市划分为行政服务、社会保障、教育、公共设施建设、环保支出、支工支农、科技等八类。“经济分类”包括“收入经济分类”和“支出经济分类”两部分。“收入经济分类”与以往收入预算科目相对应，但融入了较多的以往不曾在科目中体现的预算外收入内容。具体划分为税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移与赠与收入、贷款回收本金及产权出售收入和债务收入等六类。“支出经济分类”是在以往目级科目的基础上发展起来的，成为单独的一套科目体系，而内容更加丰富，结构更趋完善，项目更为细化。“支出经济分类”包括经常性支出、资本性支出、贷款转贷和产权参股、债务本金偿还等四个类级科目，其中经常性支出包含人员支出、商品和劳务支出、经常性转移支付等。特别是随着政府类债务逐年增加，为防范和化解财政风险，荆门市编制部门预算时，特意增加了“偿还债务支出类”，专门安排了债务支出资金。为推进农村税费改革，保证基层政权运转和基础教育发展，2002年又增加了市对县市区转移支付类。由于离退休经费最终要走上社会化发放的道路，因此，将其从人员支出科目中剔除，而放至经常性转移支付科目之中。

二、支出定额测算问题

实行部门预算后，各类支出取消“基数加增长”的编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出标准。其中支出标准的确定是否科学，测算是否准确是一个敏感问题。因此，在编制部门预算时，必须坚持如下基本原则：一是公平原则。凡财政供给范围内的各个部门单位、国家公务员并无优劣、高低、贵贱之分，都是在行使国家赋予的权力，各部门单位的基本公用经费标准理当相同。为此，荆门市在核定部门人员经费定额时，统一执行国家确定的工资标准及省市出台的津补贴标准，不设“小灶”。二是差别原则。在保证各部门单位的基本支出需要的基础上，对重点发展的部门行业，政策上应该予以支持。特别是在公用经费定额标准上，荆门市根据单位性质将公用经费分为8类8档，市领导机关、公检法部门的标准分别高于其他部门15—20%左右，从执行情况来看是比较客观实际的。三是科学原则。荆门市编制部门预算时，主要根据经济发展水平、财力状况，运用技术经济分析、数学模型等科学手段，研究制定出一套完整的、切合实际的支出标准测算方法。如在统筹安排单位的预算外资金时，采取了抵顶倒挤的办法，其公式为，单位的预算外资金运用=征收成本+抵顶地方补贴+抵顶公用经费+政府调控资金+部门事业发展支出。2001年预算外抵顶预算支出3560万元，由政府集中安排的事业发展支出7040万元。四是动态原则。根据社会经济的发展状况、财政收入水平、国家政策导向、物价涨幅等，适时调整测算公式中的某些基础数据，这样制定出的标准才能与实际结合得更为紧密，更好地指导实际工作，体现与时俱进的工作思路。2002年，根据国民经济发展的预期目标，考虑市直税源实际，财政收入增幅安排为8%，比上年下降了2个百分点，市人大代表审议后，一致认为预算方案积极稳妥、切实可行。五是公开原则。财政收入取之于民用之于民，有必要本着公开、公正、透明的原则，让公众了解财政资金的去向和使用效益，将支出标准的测算方法、原则、分类定额结果，以及各部门单位经人大审核批准后的预算，向公众发布，接受群众监督，杜绝厚此薄彼、苦乐不均的现象发生。荆门市的部门预算从预算单位编起，由主管部门汇总，提出计划，送财政部门审核；财政部门审核后提出意见，对单位的收支计划审查和调整，形成正式预算，财政部门将预算批复到部门执行。这样既规范了预算编制，也亮出了财政“家底”，大家心明眼亮，大都能体谅财政的困难。如今年虽然公用经费标准有不同程度的下调，各部门都能理解。同时也便于人大审查监督。市人大代表反映，过去在审议财政预算时，由于收支线条较粗，有些项目一般只列到类，难以反映预算的全貌，给审查增加了难度，无法实施有效的监督。现在有了一本详细的预算资料作参考，财政收支看得明，审查有依据，监督有方向。

三、收支建议计划的审核

部门预算采取“两上两下”的方式编制，为使各部门上报的收支建议更加合理，必须注重“六性”：一是人员基数的连续性。应对部门上报的人员情况进行核实，分析人员变动情况，对照编委核定的人员编制数，看有无虚报多报人员情况，凡属超编人员一律剔除。2001年荆门市在审核单位上报的收支建议计划时，通过逐一核定单位的性质、人员编制，清理超编、无编、借用人员312人。2002年又按照公共财政要求和市直机构改革方案，对有稳定经营收入的事业单位改变经费管理办法，有的由全额改为差额；有的降低了定额补助标准；有的直接推向市场，共减少财政供养人员488人，减少预算支出360万元。二是公用经费的真实性。若不考虑物价指数的影响，公用经费具有一定的稳定性和可比性，有的单位还可能是一个恒数。但是，荆门市在第一年编制部门预算中，有的单位就认为公用经费上报多少，财政就会安排多少，因此将这部分支出报得大大的。财政部门在审计时发现，市直142个单位在报送2001年计划时仅小汽车购置就达68台，金额1000多万元。财政部门根据市政府出台的小车管理办法，按照定编定标、政府集中采购等原则，核减35台减少支出560万元，对确需购置的，也要求部门单独编制政府采购计划，视财力逐步配备。小型基本建设支出作为公用经费的组成部分，如何审核也很重要，不少部门把历年基建还款也列入了收支建议计划，造成计划“虚肿”。如市法院、市检察院把基建欠款8500多万元列入了公用经费，还有的把近百万元的房屋改造也列入了公用经费。财政部门在审核后，坚持单位基建欠款比照折旧费管理，分年计提列入项目库，根据部门财力和财政状况逐年安排。对当年基本建设投资在1万元以下才能列入公用经费。三是专项经费的政策性。专项经费主要包括农业、科技、教育等法令性支出和省、市有关文件、会议纪要安排的政策性专项支出。审核中要重点审查其内容是否合法，有的项目是不是已经取消，有的标准是否降低，力求全面真实。2001年，荆门市取消市有关会议纪要涉及的专项经费项目64个，减少支出3500万元，约占市级财力的15%。四是项目资金的必要性。主要是审核单位是否把关系全市经济发展和社会进步、符合中长期发展规划的、急办的项目排在前面，确保重点支出项目的落实。荆门市把高新区建设、农业高科技园等涉及经济持续发展的项目，与人民生活环境息息相关的竹皮河清理、人畜饮水等工程优先进项目库，集中资金发展。仅2001年就投入近2亿元，为优化城市环境，改善人民生活提供了财力保障。五是贷（欠）款余额的可靠性。主要审核单位在以前年度中由于事业发展所欠的债务情况。改革后把部门的收入统起来了，其合理的债务负担政府也要认账，视财力情况安排还款。凡有资信合同和项目可行性论证书的都要予以认可。荆门市每年都安排1500万元用于部门还款。六是收入计划的科学性。主要是对单位上报的预算外收入、专项收入、上级返还收入进行测算，充分考虑增减因素，使计划具有较强的科学性。2001年，考虑到预算外收费项目的增减、收费标准和收费职能划转等因素，把预算外收入预算调低了800万元，与实际执行情况基本吻合。

四、部门预算与功能预算的结合问题

功能预算主要是财政资金按性质归口管理，强调的是预算资金的政策性功能，体现政府的活动范围和政策方向。部门预算主要是将预算管理的出发点和着力点转移到部门，将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门，提高了资金的配置效益。但在具体执行过程中，容易忽视部门预算与功能预算的有机结合，过分强调部门作用，资金管理分散化，有可能弱化财政对经济的宏观调控职能。而一味强调政府的财力分配主导权，调控过多，又容易削弱部门的作用，出现投资失误。因此，财政部门要加强资金功能分析，对分散在各部门的各类不同性质的资金进行总量分析，以便从宏观上掌握资金投入状况，从整体上分析资金使用效益，使部门预算与功能预算协调统一，不致于因编制部门预算而弱化了财政的宏观调控功能。因此，在编制部门预算时应特别注意保持和增强预算的政策功能。首先，在编制部门预算之前要划清政府职责，认真研究确定政府的年度和长期经济社会发展目标，明确政府的政策倾向以及相应的需要，增加或减少政府支出的领域和重大项目。对于政府要支持发展的领域，如基础设施建设、科技、教育和农业等要加大财政资金的总量投入。荆门市通过部门预算改革，取消了一部分支出项目，而对一些确需办的事情，按先急后缓的原则分类排队，做到有进有退，有所为有所不为。2002年市直行政事业费比上年减少23%，其它支出比上年减少34%，而科技支出增长14%，农业支出增长10%，教育支出增长14.5%，都达到了法定要求，同时还安排了1500万元重点建设资金。其次，制定科学的、动态的部门项目支出标准。财政部门要加强与各职能部门的沟通、协调，特别是专项资金的使用要尊重职能部门的意见，加强项目论证，减少项目排序的盲目性。市教育局管理着10所中小学，10个二级单位，过去每年数千万元的资金都是学校报项目，教育局简单地“拼装”，造成资金使用分散，资源配置率不高。近两年，财政部门主动与教育部门配合，共同编制专项资金预算，整合部门资金用于重点项目建设。两年共安排2000万元资金在城南新区建设一所全日制中学，使困扰多年的新区子女入学难的问题得到了解决。