建立与社会主义市场经济相适应的公共财政框架，必然涉及政府工作系统公职人员收入分配制度的改革问题。处理好这一问题，当然要以文官制度、人事制度的合理构建为基础，以政府职能转变与机构精简的有效推进为配套条件，所涉及的事项是相当复杂的。这里不拟展开讨论，而主要集中于对公职人员的收入水平、收入分配结构和收入形式等方面的问题，提出一些着眼于制度改革的探讨意见。

如实承认公职人员的物质利益

作为公共部门的政府各类工作机关，是履行公共职能，提供公共产品与服务所需要的。从全局而言，机关公职人员比重高低、素质如何，涉及人力资本和劳动力要素的全社会配置及其配置效率问题。依照建立公共财政框架的导向，应当看到，政府公务员队伍的建设也应当引入规范的公共选择机制，依托于合理的公共收入分配制度和支出管理制度，追求总体社会资源配置效率的最大化。前提条件是我们必须承认公职人员的物质利益。

过去我们更多强调的是：政府的机关工作人员（干部），是人民的公仆，应当无私奉献。这在树立价值导向、开展思想教育方面显然有其积极意义，但是在市场经济环境下，仅仅强调这一个方面，远不足以在认识上勾画清楚公职人员正常行为的长久基础，并解决政府公务员收入分配合理化和廉政建设问题。必须承认，社会中所有的人、包括政府干部，都是在物质利益的世界里生存的，都受到物质利益的制约。因此，为了结合建立公共财政框架塑造好公职人员的收入分配机制，必须在如实地承认公职人员物质利益的前提下，把一定的物质利益水平作为吸引较高素质人员进入公务员队伍的重要条件，加以合理的制度化，再配之以必要的思想教育和道德规范，这样才有利于解决好公职人员廉洁奉公、防范腐败的问题，真正澄清吏治。近年我们身边大量的事实反复证明，不对政府工作人员提供达到合理水准的物质利益，往往会导致高素质人才留不住，吸不来；或者越来越多的在职干部可能自觉、不自觉地通过不合理、甚至是非法的手段和途径，来提高自己与家人的物质待遇，以权谋私，结果不正之风日甚一日，吏治在“说一套、做一套”的虚伪中走向腐败。

承认并保障公职人员的一定物质利益，决不否定思想教育的必要性，实际上，这也正是提高思想教育有效性的一个重要因素，正如古人所说，“衣食足而知荣辱”。市场经济国家和地区文官制度与公务员收入分配制度的经验表明，一种比较有效的机制应当是使公职人员的薪俸水平达到“白领”阶层中等或中等偏上一些的水平，同时还提供一些稳定的福利待遇，如住房方面的优惠待遇和较丰厚的养老金前景，再配之以对公职人员越轨、舞弊、弄权行为的严厉的惩治措施——如果“干部”以权谋私，面对的将是被毫不留情地清除出公务员队伍，永不复用——从而使公职人员“搞腐败”（哪怕是较轻微的腐败）的“机会成本”非常之高，这时思想教育、廉政教育的“警钟效应”和导向作用，自然就会事半功倍了，最终的“反腐倡廉”的实际效果，才会比较理想，比较可靠。

公职人员的物质利益、收入状况应走向合理、规范、透明

在承认公职人员的必要物质利益得到提供和保证之后，十分关键的问题，就是如何通过收入分配制度的改革，使我国公务员的收入走向合理、规范、透明，接受监督。

改革开放以来，我们在这方面已作了不少努力，但现在仍存在不少问题，概括为“低、平、乱、暗”四个字。

低，指正规渠道的薪酬水平仍然偏低。虽然在近年几次提高公职人员工资之后，过低状况有所改变，但总体说来，正规的工资收入与“白领阶层中等收入水平”相比，仍存在明显差距。

平，指正规渠道的薪酬水平仍存在平均主义特点。工资单上，政府部长的工资与办事员的工资不过相差二三倍，并且存在着在同一个岗位挤着许多业务贡献差别很大的工作人员，拿着相同的正规薪酬的现象。

乱，指标准紊乱，首先基本工资和津贴各档间差别小而名目五花八门，工资标准“外行看不懂，内行记不住”；其次工资单上基本工资之外的收入，各地、各部门各行其是，差别放大而依据不明；再次工资单上不予反映的部门单位的现金和实物发放，则更无章法，花样别出。

暗，指正规渠道之外的收入分配归于分散状态下的暗箱操作，为数愈来愈大，很多地方和部门，公职人员工资单之外的收入早已大于工资单上的收入，但被“藏着掖着”，很难监督，甚至完全丧失监督。在不同部门工作的公务员，实际收入可能相差许多倍，而且这种悬殊往往跟一些特定的“实权”的多寡联系密切。

上述问题的存在，显然是与公共财政所要求的公开、透明、规范、能够形成有效监督的公共收支分配制度相悖的，也是与合理掌握公职人员物质利益水平、健全公务员收入分配制度，形成廉洁、高效的政府工作系统的客观要求格格不入的。应当针对问题，深挖根源，对症下药、标本兼治地实行系统性的制度创新和管理创新，使我国公职人员收入分配制度真正走入正轨。为此，要在改革中做到以下几点：逐步提高公职人员正规渠道的薪酬水平；逐步压缩、归并那些细碎、烦琐的具体标准，适当拉开薪酬档次，合理体现薪酬中岗位、年功、业绩等不同要素；大力减少和消除正规渠道之外五花八门、各显神通的现金与实物发放，把暗账翻明，建立有效的监督制度和协调各部门、单位发放总水平的调控制度；协同公共财政的预算管理改革，把公职人员收入分配纳入部门预算，实行“收支两条线”，走上国库集中支付、全过程接受监督的制度轨道；与政府系统现存事业单位的改革相配合，逐步使公务员薪酬与今后仍需由财政提供经费的少数事业单位人员的薪酬，以及应当社会化、企业化的事业单位人员的薪酬各行其道，各自形成规范的制度与合理的机制。

机构消肿与公职人员提薪、规范收入分配、完善社会保障等相互呼应

我国政府机构臃肿，冗员过多，必须精简，但精简政府机构的问题十分复杂，难度甚大，改革开放20余年来做了多次，实质性的进展比较有限。1998年以来最新一轮的精简机构，从中央到省、市、县、乡，动作不可谓不大，但在一定程度上——特别是市级以上，仍不得不采取“矛盾后移”的办法，不少公务员精简下来之后进入政府事业单位，继续由财政供养，甚至仍干原来的事。可以预计，今后在中国渐进改革的过程中，政府机构编制的改革、改组和人员精简，还不可避免地要进行多轮，“毕其功于一役”是不可能的。这个基本现实，带来了规范公职人员收入分配制度操作方案设计和推进过程的更进一步的复杂性。从逻辑上说，最好的办法是先使政府机构消肿、人员精简，再提高薪酬、规范分配制度，但实际情况既然是消肿和精简不可能一步到位，提高薪酬又不宜久拖不办，财政资金有限亦使提薪受到数量上的制约，所以现实的选择只能是：坚定而稳妥地一轮又一轮实行机构和人员精简，再酌情小力度地相对而言逐步提高公职人员薪酬水平，同时努力增加分配制度的合理和规范程度，推进相关制度建设，使“消肿”和“提薪”相互呼应地渐进，直至在将来基本到位。

近几年，在实施积极财政政策、扩大内需的过程中，在推行机构精简的同时，已屡次提高公职人员工资水平，既收到了一定的扩张消费需求的效果，也注入了从中长期考虑必须实施的公职人员收入分配调整因素，这一总体的配合呼应是合理的。需要指出，近年在提高公职人员工资水平的同时，还提高了低收入阶层“三条线”（下岗职工生活费、失业人员失业救济金、城镇居民最低生活保障）为代表的收入标准，并大力推进社会保障制度建设，也是非常有必要的。公职人员收入分配在社会中不仅不是孤立的事情，而且具有较高的敏感性，需要与其他社会成员收入分配的事项统筹考虑，合理配套。在提高公职人员薪酬的同时，提高低收入阶层收入，不仅有利于增进对社会弱势群体的扶助和维护社会安定，而且有利于更有效地刺激消费，扩大内需。一般而言，现阶段公职人员增资部分的边际储蓄倾向是比较高的，他们一般倾向于把较大部分的收入增量转为储蓄，以应对今后公费医疗改革、住房改革、子女教育费用等大宗支出，而不会完全用于即期消费；低收入阶层则具有较高的“恩格尔系数”，增收部分的边际储蓄倾向要低得多，对于扩大内需的反周期宏观调节来说，通过提高低收入阶层收入水平而扩张消费的政策效应来得更大更快。因此可以说，公职人员提薪与低收入阶层提高“三条线”的政策搭配，也体现着短期和中长期政策目标在现实制约条件下的合理组合。

（作者为财政部科研所所长）