国库集中收付制度,是以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度,被目前世界发达市场经济国家所普遍采用。与这一制度相比,我国目前还实行分散的收付制度,财政管理信息系统和监督检查机制也不健全。财政收入的许多项目由征收部门设立过渡账户收缴,收入退库不规范;大量预算外资金未纳入预算统一管理,财力比较分散。财政支出缺乏专门机构负责支付管理,都是通过部门和用款单位各自开设的多重账户进行分散拨付,中间环节多,资金大量沉淀。这种分散收付方式导致财政资金使用效率低,且容易发生财政收入流失,支出缺乏监督,资金使用中被截留、挤占、挪用,甚至出现腐败现象。因此,推进和完善国库集中收付制度意义十分重大,是对广大人民群众的一项德政措施。
参照国际通行做法,结合我国具体国情和管理要求,我国财政国库管理制度建设的基本框架是:按照政府预算级次,建立财政国库单一账户体系;所有财政性资金都逐步纳入各级政府预算统一管理,收入直接缴入国库或财政在指定的商业银行开设的单一账户(财政专户),所有财政性支出均由财政国库支付机构从单一账户直接支付到商品或劳务供应者;相应建立支付执行机构、管理信息系统和监督检查机制。具体包括建立集中收入制度和集中支付制度。
在建立集中收入制度方面,一是要清理取消各种收入过渡账户,将预算收入纳入国库,集中收缴;二是将未纳入财政预算管理的财政性资金逐步纳入预算,实行国库单一账户管理;三是建立财政、税务、国库和银行相联系的信息系统,健全收入监缴和规范退库制度。在建立集中支付制度方面,所有的财政支出都要通过预算安排,在基本不改变现行资金申请拨付程序,不改变预算单位资金使用权限、会计核算和财务管理职责,不影响部门正常用款的前提下,改革财政资金的拨付方式,通过国库单一账户体系运作,将资金直接支付到商品和劳务提供者或基层用款单位。按照上述改革思路,财政部会同中国人民银行制定发布了《财政国库管理制度改革试点方案》以及试点资金支付管理办法、会计核算办法和银行清算办法等一系列管理制度,初步建立了政府财政管理信息系统,2000年对粮库建设资金、车辆购置税交通专项资金、政府采购资金实行财政直接拨付改革,对行政单位工资实行财政统一发放。2001年在水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院、国家自然科学基金会6个部门进行改革试点,安徽、四川等省按照规范化的改革方案在省级进行了试点,取得了阶段性成果,基本解决了过去财政资金层层拨付、流经环节多等问题,资金支付比较快捷、通畅,有效遏制了以往发生的资金挤占、转移、挪用等问题,提高了预算单位加强财务管理的意识和水平。
根据党中央、国务院的安排,2002年要加快推进财政国库管理制度改革步伐,中央财政将扩大财政直接支付资金范围,增加改革试点部门,争取将试点单位从2001年的6个增加到40个左右。同时,加大“收支两条线”改革工作力度,改革财政收入收缴制度,规范收入收缴办法。为了保证改革成功,必须实行总体设计方案、分步组织实施、逐步落实到位的改革策略,把大量的基础性工作做实做细,保证新旧管理方式的平稳过渡。各地区、各部门首先要把思想认识统一到国务院的改革要求上来,从讲政治、顾大局的高度克服传统观念的束缚,自觉消除传统管理方式的掣肘,为推进改革提供思想保障。其次要按照精干、高效的原则,在财政国库管理部门建立收付中心,具体负责资金的缴拨、会计核算等工作;健全和完善银行清算系统,保证集中收付的需要;人民银行要加强对商业银行收付和清算行为的监管,做好服务工作,为改革提供组织保障。第三要抓紧建设完整的能够准确反映每一项财政收支活动的财政管理信息系统,为改革提供必要的技术信息保障。第四要制定《财政国库管理制度改革方案》以及资金支付管理办法、收入收缴管理办法等;修订预算法及其实施细则、相关税收征管法规、国库条例及其实施细则、政府总预算会计制度等,建立健全实行现代国库管理制度所必需的法规体系,为改革提供制度保障。